Afgørelsesbegrebet
1. Hvad er en afgørelse?
Sagsbehandlingslovens regler gælder som udgangspunkt for sager, hvor der er eller vil blive truffet afgørelse af en myndighed. Det betyder bl.a., at en part i en afgørelsessag, f.eks. har ret til partsaktindsigt og partshøring (se afsnit 7 og 8), og at der stilles en række krav til selve afgørelsen, f.eks. krav om begrundelse (se afsnit 4) og klagevejledning (se afsnit 9, punkt 4).
En afgørelse i sagsbehandlingslovens forstand er en såkaldt forvaltningsakt, dvs. en tilkendegivelse fra en myndighed om, hvad der er eller skal være ret i en sag.
I praksis kan der opstå tvivl om, hvornår noget er en afgørelse, og hvornår noget er såkaldt faktisk forvaltningsvirksomhed. Faktisk forvaltningsvirksomhed er f.eks. børnepasning, drift af plejecentre, rengøring og kantinedrift. Faktisk forvaltningsvirksomhed, kontraktforhold og beslutninger, der er en del af en proces, er ikke afgørelser i sagsbehandlingslovens forstand.
Nedenfor gives forskellige eksempler på, hvornår der er tale om forvaltningsretlige afgørelser, og hvornår der ikke er det. Først gennemgås afgørelsesbegrebet efter sagsbehandlingsloven. Derefter gennemgås afgrænsningen mellem afgørelsesbegrebet og såkaldt faktisk forvaltningsvirksomhed, kontraktforhold m.v. og såkaldte procesledende beslutninger.
2. Sagsbehandlingslovens regler
Sagsbehandlingslovens regler gælder for behandlingen af sager, hvor der er eller vil blive truffet afgørelse af en myndighed.
En afgørelse vil normalt være karakteriseret ved, at der er tale om en tilkendegivelse
- som udstedes i henhold til offentligretlige regler
- som går ud på at bestemme, hvad der er eller skal være gældende ret, og
- som er til eksterne modtagere som eksempelvis borgere og virksomheder
Det indgår i vurderingen af, om der er tale om en afgørelse, hvorvidt det pågældende skridt afslutter sagen eller blot er et skridt hen imod sagens afslutning.
I tvivlstilfælde må en myndighed overveje, hvor indgribende betydning en beslutning har, og hvilket behov borgeren har for at være omfattet af sagsbehandlingslovens partsrettigheder.
Det er uden betydning, om myndighedens handling kaldes en afgørelse, en beslutning, en kendelse e.l., eller om den betegnes med ord, der karakteriserer dens indhold, f.eks. tilladelse, bevilling, dispensation, opkrævning, forbud eller påbud.
Det centrale anvendelsesområde for sagsbehandlingsloven er den administrative sagsbehandling i forbindelse med myndigheders udarbejdelse af afgørelser.
Uden for sagsbehandlingslovens anvendelsesområde falder især såkaldt faktisk forvaltningsvirksomhed, f.eks. patient- og anden klientbehandling, undervisning og vejledning.
En myndigheds såkaldte procesledende beslutninger er normalt heller ikke afgørelser i sagsbehandlingslovens forstand, fordi de ikke fastsætter, hvad der er eller skal være ret i de pågældende tilfælde. Det omfatter f.eks. en beslutning om at tage en sag under behandling eller om at oversende en sag til en anden myndighed med henblik på, at denne myndighed træffer afgørelse. Se punkt 5.1. i dette afsnit.
For en nærmere gennemgang af myndigheders pligt til at videresende fejlsendte henvendelser henvises til afsnit 9, punkt 6.
En myndigheds indstilling eller udtalelse til en anden myndighed til brug for en sags afgørelse vil normalt ikke være en afgørelse i sagsbehandlingslovens forstand. Det gælder, uanset om indstillingen eller udtalelsen efter loven er bindende for den modtagende myndighed. Indholdet af sådanne indstillinger og udtalelser vil indgå i den modtagende myndigheds sag og dermed som udgangspunkt blive undergivet aktindsigt, partshøring mv. efter sagsbehandlingslovens regler i samme omfang som det øvrige materiale i sagen.
Uden for loven falder også sagsbehandling ved indgåelse af kontraktforhold og andre privatretlige dispositioner. Se punkt 4 i dette afsnit.
I en afskedigelsessag besluttede en kommune at undlade at genoptage sagen. Ombudsmanden udtalte i den anledning, at en beslutning om, hvorvidt en sag skal genoptages, er en selvstændig afgørelse efter sagsbehandlingsloven. (Ombudsmandens udtalelse 1998.32-2)
Ombudsmanden har udtalt, at en afgørelse af størrelsen af grundpensionen, samt hvorvidt et personligt tillæg kan ydes som en løbende ydelse, er afgørelser i sagsbehandlingslovens forstand. (Ombudsmandens udtalelse 1998.04-01)
Ombudsmanden var uenig med en overordnet myndighed i, at en anden myndighed ved at indstille en medarbejder til bortvisning reelt havde truffet en afgørelse om bortvisning. En myndigheds indstilling er ikke det samme som en afgørelse. (Ombudsmandens udtalelse (2014.5-4)
En virksomhedsejer klagede over en række påbud fra en myndighed i forhold til indretningen af virksomhedens køkken og udstyr. Ombudsmanden vurderede, at de udstedte påbud var afgørelser i sagsbehandlingslovens forstand og beklagede, at virksomhedsejeren ikke havde modtaget en begrundelse og klagevejledning i forbindelse med afgørelsen. (Ombudsmandens udtalelse 2001.04-6)
I ombudsmandens beretning for 2019 kan man læse mere om afgørelser under afsnit 2.1. ”Det er ikke nok at bringe en afgørelse i avisen - borgerne skal have direkte besked.”
3. Faktisk forvaltningsvirksomhed
3.1 Hvad er faktisk forvaltningsvirksomhed?
Faktisk forvaltningsvirksomhed falder uden for sagsbehandlingslovens anvendelsesområde, fordi den ikke handler om at træffe bindende afgørelser i forhold til borgerne. Faktisk forvaltningsvirksomhed er f.eks. patient- og anden klientbehandling, undervisning og vejledning.
Andre eksempler på faktisk forvaltningsvirksomhed kan f.eks. være børnepasning, drift af plejecentre, rengøring og kantinedrift. Beslutninger om, hvordan pasningen skal foregå, eller hvilken behandling der skal gives, eller de praktiske forhold i forbindelse med eksempelvis plejebehandling (f.eks. hvilken stue en patient skal ligge på) er som udgangspunkt ikke afgørelser i lovens forstand. Sådanne beslutninger udgør en integreret del af den faktiske forvaltningsvirksomhed.
Den nærmere grænse mellem hvad der er afgørelser, og hvad der er faktisk forvaltningsvirksomhed, kan nogle gange være vanskelig. Det skyldes, at myndigheder træffer en lang række administrative beslutninger i forbindelse med faktisk forvaltningsvirksomhed.
Hovedparten af den type beslutninger anses ikke for afgørelser i sagsbehandlingslovens forstand.
Beslutninger, der overvejende er af retlig karakter og som træffes ud fra offentligretlige regler, og fastsætter en borger retsstilling, er afgørelser. Det gælder særligt beslutninger om, hvorvidt en person har ret til en ydelse. F.eks. er en beslutning om optagelse i en daginstitution eller på et plejehjem en afgørelse.
Når en myndighed besvarer en borgers klage over, at en myndigheds ydelser ikke opfylder lovgivningens krav på området, er der normalt tale om afgørelsessager. Det skyldes, at myndigheden i dette tilfælde skal fastslå, hvad der er eller skal være ret.
En borger henvendte sig til ombudsmanden vedrørende en myndigheds afgørelse om en el-måler, som borgeren mente målte forkert. Ombudsmanden vurderede, at aflæsning af en el-måler og udskrivning af regninger er faktisk forvaltningsvirksomhed.
Derimod er klager over faktisk forvaltningsvirksomhed afgørelser, hvis det herved fastslås, om borgeren har et retskrav mod forvaltningen i henhold til offentligretlige regler. (Ombudsmandens udtalelse 1999.04-6)
3.2 Vejledning til borgere
En myndigheds vejledning vil typisk bestå i information eller rådgivning om reglerne på et givet område, eller hvilke muligheder der f.eks. er for at imødekomme borgerens ønsker eller ansøge om hjælp i den ene eller anden form. Som udgangspunkt vil en sådan vejledning ikke være en afgørelse.
3.3 Ikke bindende udtalelser, bindende svar og forhåndsbesked
En myndigheds vejledning af borgere er såkaldt faktisk forvaltningsvirksomhed og dermed ikke omfattet af sagsbehandlingsloven. Se punkt 3.1 og 3.2 i dette afsnit.
Hvis en myndighed kun udreder en sags faktiske omstændigheder eller i en ikke bindende udtalelse foretager retlige vurderinger, er det heller ikke en afgørelse.
En myndigheds vejledningspligt går ikke så langt, at myndigheden generelt skal give forhåndsbesked om en forventet afgørelse i en eventuel kommende eller verserende sag. Myndigheden bør være opmærksom på dette og præcisere over for borgeren, at der er tale om vejledning ud fra de oplysninger, som myndigheden har fået. På den måde sikrer myndigheden, at borgere ikke fejlagtigt tror, at myndigheden har truffet en afgørelse.
4. Kontraktforhold og andre privatretlige dispositioner
4.1 Ansættelsessager
Sager om ansættelse og forfremmelse i det offentliges tjeneste er som udgangspunkt afgørelser.
Afslag på ansættelse er også afgørelser. Det indebærer bl.a., at en ansøger skal partshøres over f.eks. en reference om oplysninger i kriminalregistret eller en mistanke om alkoholmisbrug, før myndigheden giver ansøgeren et afslag. Se f.eks. Ugeskrift for Retsvæsen om dommen 2011.2343 H.
Det er en afgørelse, når en offentlig myndighed afskediger en ansat. Det gælder også afskedigelser i prøvetiden samt bortvisninger og stillingsnedlæggelser.
Fratrædelsesaftaler er derimod kontraktretlige dispositioner og ikke afgørelser. En beslutning om fritagelse fra arbejde med fuld løn er heller ikke en afgørelse.
Stillingsændringer, der må anses for at være ud over medarbejderens såkaldte ”tålegrænsen” - (det vil sige forflyttelsesgrænsen for tjenestemænd og overenskomstansatte), er afgørelser. En stillingsændring inden for forflyttelsesgrænsen er normalt ikke en afgørelse. Se Ugeskrift for Retsvæsen om dommen 2008.636 H.
Som udgangspunkt er tjenestebefalinger om den nærmere udførelse af tjenesten ikke en afgørelse. Det gælder også beslutninger om fastlæggelse af arbejdsopgaver, vagtskemaer, ferier og fridage, deltagelse i efteruddannelse og pålæg om overarbejde. En uformel kritik fra en leder, der kritiserer en medarbejders arbejdsindsats og f.eks. indskærper, at vedkommende må gøre sit arbejde mere omhyggeligt, er heller ikke en afgørelse.
Tjenstlige reaktioner som f.eks. advarsler og andre disciplinære sanktioner er derimod afgørelser. Det gælder, uanset om sådanne reaktioner benævnes som advarsler, eller der anvendes andre udtryk.
Ombudsmanden har givet udtryk for, at beslutninger om ansættelse, afskedigelse og bortvisning er afgørelser. Ombudsmanden tilføjede, at en myndighed derfor skal overholde sagsbehandlingslovens regler om blandt andet partshøring og begrundelse. (Ombudsmandens udtalelse 1999.32-5)
Ombudsmanden har udtalt: ”En advarsel til en offentlig ansat om, at kritisable forhold omkring udførelse af den pågældendes arbejde i gentagelsestilfælde vil kunne medføre afskedigelse eller andre disciplinære sanktioner, er en afgørelse i sagsbehandlingslovens forstand, idet advarslen har til formål at fastslå medarbejderens retsstilling ved efterfølgende disciplinære sanktioner […].” (Ombudsmandens udtalelse 1999.32-1)
4.2 Beslutninger om økonomiske krav
Det er en afgørelse, hvis en myndighed efter offentligretlige regler rejser et økonomisk krav mod en borger. Derimod er det ikke en afgørelse, hvis der rejses et økonomisk krav mod borgeren på et privatretligt grundlag.
Lønindeholdelse efter lov om inddrivelse er således en afgørelse i sagsbehandlingslovens forstand. Det samme gælder det offentliges beslutninger om f.eks. eftergivelse af studiegæld.
Hvis retsgrundlaget for kravet er privatretligt, er beslutningen derimod ikke omfattet af sagsbehandlingsloven.
En borger klagede over et afslag på erstatning på 40.000 kr. for ”ligegyldighed i sagsbehandlingen”. Ombudsmanden udtalte, at en myndigheds afgørelse af, hvorvidt der er et erstatningsansvar på et privatretligt grundlag ikke er afgørelse. (Ombudsmandens udtalelse 1998.32-4)
Ombudsmanden har udtalt, at en tilkendegivelse om at kræve tilbagebetaling af løn er en afgørelse. (Ombudsmandens udtalelse 2002-20.5)
Ombudsmanden har givet udtryk for, at en skattemyndigheds beslutning om at iværksætte lønindeholdelse er en afgørelse. (Ombudsmandens udtalelse 2000.04-5)
5. Procesledende beslutninger
5.1 Hvad er procesledende beslutninger?
Beslutninger, der træffes som led i selve forberedelsen af en sag og tilrettelæggelsen af sagens behandling, er såkaldte procesledende beslutninger. Se eksempler under punkt 5.2. Sådanne beslutninger fastsætter ikke, hvad der er eller skal være ret. Sådanne beslutninger er ikke afgørelser.
Når en myndighed skal vurdere, om der er tale om en afgørelse eller en procesledende beslutning, må der navnlig lægges vægt på, om beslutningen i sig selv afslutter sagen.
5.2 Myndighedens behandling, oversendelse eller afvisning af sagen mv.
En myndigheds beslutning om, at en sag skal tages under behandling, er ikke en afgørelse, men en såkaldt procesledende beslutning.
Det er heller ikke en afgørelse, når en myndighed beslutter at oversende en sag til en anden, korrekt myndighed efter sagsbehandlingslovens § 7, stk. 2, med henblik på, at denne myndighed træffer afgørelse i sagen. Tilsvarende er en myndigheds indgivelse af politianmeldelse ikke en afgørelse, men en såkaldt procesledende beslutning.
Omvendt er en myndigheds afvisning af at tage en sag under behandling en afgørelse. En myndigheds afvisning af en borgers anmodning om genoptagelse af en sag er også en afgørelse.
En myndigheds beslutning om, at en ansøgning eller klage skal have opsættende virkning, er også en afgørelse.
De fleste klager har ikke opsættende virkning. Det betyder, at klageren skal indrette sig efter den afgørelse, der er truffet, indtil klagen er blevet behandlet, og der eventuelt træffes en anden afgørelse.
Hvis en klage har opsættende virkning, må den myndighed, der har truffet afgørelse, ikke gennemføre afgørelsen, før klageinstansen har truffet afgørelse.
Derimod er en beslutning om at stille en sag i bero som altovervejende udgangspunkt ikke en afgørelse.
I en afskedigelsessag besluttede en kommune at undlade at genoptage sagen. Ombudsmanden udtalte i den anledning, at en beslutning om, hvorvidt en sag skal genoptages, vedrører sagens realitet, og derfor er en selvstændig afgørelse. (Ombudsmandens udtalelse 1998-32.2)
Ombudsmanden gav udtryk for, at en beslutning om, hvorvidt en klage skal have opsættende virkning, er en afgørelse, der normalt kan påklages til en eventuel klagemyndighed. (Ombudsmandens udtalelse 2019-4.2)
5.3 Partsrettigheder, aktindsigt og habilitet
Det er ikke en afgørelse, hvis en myndighed giver en borger afslag på muligheden for at benytte partsrepræsentation eller bisidder under behandlingen af en sag.
Beslutninger om partsaktindsigt efter sagsbehandlingsloven og aktindsigt efter offentlighedsloven er afgørelser.
Beslutninger om habilitet er normalt afgørelser. Se dog Ugeskrift for Retsvæsen om dommen 2000.2151 Ø, hvor et nævns beslutning om, at et medlem ikke var inhabil, ikke var en afgørelse.
5.4 Oplysning af sagen
En beslutning om, hvorvidt der skal foretages et bestemt sagsoplysningsskridt, f.eks. en høring, er ikke en afgørelse. Det samme gælder for en beslutning om, hvorvidt der skal videregives oplysninger til en anden forvaltningsmyndighed. Som eksempel kan nævnes, at en myndigheds beslutning om ikke at holde et møde med en part eller ikke at indhente bestemte oplysninger ikke er en afgørelse.
Efter god forvaltningsskik bør en myndighed i sådanne tilfælde orientere parten om, at myndigheden ikke vil foretage et ønsket sagsoplysningsskridt.
6. Hvad er konsekvensen af manglende overholdelse af sagsbehandlingslovens regler?
Hvis en myndighed træffer en afgørelse i en sag og ikke overholder sagsbehandlingslovens regler, kan det betyde, at afgørelsen i sagen bliver forkert eller ugyldig, og at myndigheden må behandle sagen igen.
7. Kort sagt
- Sagsbehandlingslovens regler gælder som udgangspunkt for sager, hvor der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.
- En afgørelse er en udtalelse, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et konkret tilfælde. Se pkt. 2.
- En afgørelse i sagsbehandlingslovens forstand vil i almindelighed være karakteriseret ved, at der er tale om en tilkendegivelse
-
som udstedes i henhold til offentligretlige regler
- som går ud på at bestemme, hvad der er eller skal være gældende ret, og
- som er til eksterne modtagere som eksempelvis borgere og virksomhed. Se pkt. 2.
-
- Hvis en myndighed ikke er bevidst om, at den træffer afgørelse i en sag, og derfor ikke overholder sagsbehandlingslovens regler, vil det kunne føre til, at afgørelsen i sagen bliver forkert eller ugyldig, og at myndighederne må behandle sagen på ny. Se pkt. 6
8. Baggrundslitteratur
Det ovenstående bygger på sagsbehandlingsloven med tilhørende forarbejder og administrative forskrifter, relevant retspraksis og ombudsmandspraksis samt den generelle forvaltningsretlige litteratur, herunder navnlig Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer, 2. udgave (2021), s. 83 ff., Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret – Sagsbehandling, 8. udgave (2019), s. 23 ff., Steen Rønsholdt, Forvaltningsret – retssikkerhed, proces, sagsbehandling, 5. udgave (2018), s. 95 ff., Niels Fenger (red.), Forvaltningsret (2018), s. 76 ff., og Sten Bønsing, Almindelig forvaltningsret, 4. udgave (2018), s. 83 ff.