• Vil du have teksten på vores hjemmeside læst højt, kan du hente et lille gratis program på www.adgangforalle.dk - (Åbner nyt vindue)

Ansøgning om fiskerilicens. Legalitetsprincippet. Hjemmelsgrundlag

A klagede til ombudsmanden over, at Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug havde meddelt A afslag på A’s ansøgninger om fiskerilicens.

Ombudsmanden fandt, at Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug ikke havde haft hjemmel til at afslå A’s ansøgninger om fiskerilicens med henvisning til, at A ikke havde haft en tilsvarende licens i det forudgående år.

Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug havde genoptaget behandlingen af A’s ansøgninger flere gange. Ombudsmanden fandt, at departementets seneste afgørelse i sagen burde have indeholdt en vurdering af, om A opfyldte betingelserne for at få tildelt licens til erhvervsmæssigt fiskeri i henhold til A’s ansøgninger i stedet for kun at indeholde en vurdering af, om A kunne blive omfattet af en generel dispensation fra kravet om licens.

På den baggrund henstillede ombudsmanden, at Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug genoptog behandlingen af A’s ansøgninger om fiskerilicens og traf en ny afgørelse på baggrund af det, ombudsmanden havde anført (udtalelse af 2. juni 2016, j. nr. 2016-811-0053).

Oversigt over sagen

Jeg har tidligere haft lejlighed til at tage stilling til Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrugs fortolkning af hjemmelen til at give afslag på ansøgninger om fiskerilicens under henvisning til, at ansøger ikke har haft en tilsvarende licens i det forudgående år. Dette er således behandlet i min egen drift-undersøgelse af Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrugs behandling af ansøgninger om tildeling af fiskerilicenser og fiskerikvoter (mit j. nr. 2012-902-0001, herefter benævnt egen drift-sagen). Min udtalelse i denne sag af 18. december 2013 er medtaget i min beretning for 2013, afsnit 5.6.

I min udtalelse i egen drift-sagen anførte jeg bl.a., at jeg fandt det tvivlsomt, om departementet havde hjemmel til at fastsætte følgende i § 4, stk. 2, i selvstyrets bekendtgørelse nr. 1 af 2. februar 2012 om licens og kvoter til fiskeri (herefter licensbekendtgørelsen af 2012):

”Licens tildeles efter ansøgning kun til personer eller virksomheder der har haft tilsvarende licens i det forudgående år og som har udnyttet denne”

Denne sag angår i modsætning til egen drift-sagen selvstyrets bekendtgørelse nr. 9 af 17. juli 2014 om licens og kvoter til fiskeri (herefter licensbekendtgørelsen af 2014), hvor følgende er fastsat i § 4, stk. 2:

”Licens tildeles efter ansøgning kun til personer eller virksomheder der har haft tilsvarende licens i det forudgående år”

Idet der i min korrespondance med Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug i denne sag flere gange henvises til korrespondancen fra egen drift-sagen, vil jeg gennemgå de relevante dele af sagsforløbet fra egen drift-sagen nedenfor.

Herefter vil jeg gennemgå forløbet af A’s nuværende klagesag.

A’s henvendelse til mig i januar 2016 var ikke første gang, at jeg blev inddraget i sagen. A klagede således første gang til mig over Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrugs behandling af A’s ansøgning om fiskerilicens den 10. april 2015. Idet departementet den 26. juni 2015 meddelte mig, at sagen ville blive genoptaget, indstillede jeg den 15. juli 2015 den videre undersøgelse af sagen. Forløbet er beskrevet nærmere nedenfor i afsnittet om den første klage fra A.

Den 28. august 2015 klagede A til mig over, at Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug ved afgørelse af 18. august 2015 igen havde meddelt A afslag på A’s ansøgning. Den 21. december 2015 meddelte departementet mig, at A’s ansøgning om fiskerilicens ville blive genbehandlet, og som følge heraf afsluttede jeg min videre undersøgelse af sagen den 22. december 2015. Dette forløb er beskrevet nærmere nedenfor i afsnittet om den anden klage fra A.

Den 12. januar 2016 klagede A til mig over Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrugs afgørelse af 8. januar 2016. Det er behandlingen af denne klage, der er genstand for denne udtalelse. Forløbet af sagen er beskrevet nærmere i afsnittet om den tredje klage fra A.

Sagsforløbet

Egen drift-sagen (mit j. nr. 2012-902-0001)

Før jeg redegør nærmere for mine overvejelser i denne sag, vil jeg som nævnt først gennemgå de akter fra egen drift-sagen, der er relevante for denne sag.

Ved brev af 30. oktober 2013 sendte jeg et udkast til min udtalelse i egen drift-sagen i høring hos Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug. Den 13. december 2013 meddelte departementet mig, at departementet ikke havde bemærkninger til udkastet, og at sagsbehandlingen ville blive bragt i overensstemmelse med mine anbefalinger.

Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug havde i forbindelse med behandlingen af sagen, ved brev af 28. juni 2013, meddelt mig, at hjemmelen for § 4, stk. 2, i licensbekendtgørelsen af 2012 skulle findes i § 10, stk. 1, i landstingslov nr. 18 af 31. oktober 1996 om fiskeri (herefter fiskeriloven).

I min udtalelse af 18. december 2013 opsummerede jeg bl.a. min opfattelse af retstilstanden således:

”[…]

Overordnet er det min vurdering, at formålet med bestemmelsen i fiskerilovens § 10, jf. bemærkningerne til denne bestemmelse, sammenholdt med fiskerilovens § 6, er, at Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug skal kunne sikre et bæredygtigt fiskeri, hvor der blandt andet tages hensyn til en fordeling af den forhåndenværende fangstkapacitet og ligeledes at fiskeriet bliver forbeholdt fiskere med en fast tilknytning til det grønlandske samfund.

Bestemmelsen i § 4, stk. 2, rækker ud over at sikre et bæredygtigt grønlandsk fiskeri. Bestemmelsen udgør således også et direkte indgreb i ansøgerens erhvervsmuligheder, da bestemmelsen i praksis gør det umuligt at beskæftige sig med fiskeri efter hellefisk, hvis man ikke har fisket efter hellefisk det forudgående år. Bestemmelsen i § 4, stk. 2, i [licensbekendtgørelsen af 2012] ligger således ud over formålet med fiskerilovens § 10.

Jeg finder det således tvivlsomt, om fiskerilovens § 10 kan danne hjemmel for bestemmelsen i § 4, stk. 2, i [licensbekendtgørelsen af 2012].

[…]”

I 2014 modtog jeg flere klager, der skabte uklarhed om Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrugs fortolkning af lovgrundlaget. Ved brev af 23. maj 2014 bad jeg om departementets bemærkninger til dette. Herudover skrev jeg bl.a. følgende til departementet:

”[…]

Jeg har her i 2014 nu modtaget tre klager over Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrugs afslag på fiskerilicens. Alle afslagene er dateret i 2014 (senest i maj måned). Alle afslagene er meddelt med hjemmel i den omtalte bekendtgørelsesbestemmelse.

[…]

Jeg finder det […] klart utilfredsstillende, at departementet meddeler mig, at man ikke har bemærkninger til min opfattelse af hjemmelsproblematikken (herunder at man vil bringe departementets sagsbehandling i overensstemmelse med mine anbefalinger), samtidigt med at departementet herefter blot fortsætter hidtidig praksis – i strid med min retsopfattelse.

[…]”

Ved brev af 27. maj 2014 svarede Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug bl.a. følgende på min henvendelse:

”[…]

Departementet har ændret praksis på licensområdet, som følge af Ombudsmandens udtalelse af 13. december 2013. Det kan således oplyses, at departementet ikke længere stiller krav om, at en licens skal have været udnyttet i det forudgående år for, at opnå en licens til fiskeri i indeværende år.

Departementet fastholder derimod kravet om, at ansøgeren skal have haft en tilsvarende licens i det forudgående år såfremt ansøgeren ønsker at fiske erhvervsmæssigt i et enkelt område, der betegnes som område 47, hvilket er forvaltningsområderne ved Diskobugten, Uummannaq og Upernavik. Fastholdelse af dette krav i relation til område 47 skyldes, at området biologisk ikke tåler en intensivering af fiskeriet. Da departementet vurderer, at denne betingelse er i overensstemmelse med fiskerilovens § 10 har der ikke været anledning for departementet til at fremsætte reservationer i anledning af Ombudsmandens udtalelse.

For at udelukke enhver tvivl omkring hjemlen til den justerede praksis, har departementet taget initiativ til en justering af loven, der blandt andet vil indebære en kodifikation af den nye praksis på licensområdet. Det forventes at denne proces vil blive afsluttet i de kommende uger.”

Ved brev af 1. juli 2014 skrev jeg bl.a. følgende til Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug:

”[…]

Jeg forstår umiddelbart departementets brev således, at departementet har fulgt min retsopfattelse vedrørende § 4, stk. 2, i selvstyrets bekendtgørelse nr. 1 af 2. februar 2012 om licens og kvoter til fiskeri og som følge heraf har ændret praksis.

Jeg må endvidere forstå det sådan, at departementet dog har valgt at anse bekendtgørelsens § 4, stk. 2, som gyldig i forhold til visse nærmere anførte geografiske forvaltningsområder. Dette synes også at være i overensstemmelse med de nye sager om afslag på licens, som jeg har henvist til i mit brev af 23. maj 2014, og som tydeligt nævner bekendtgørelsens § 4, stk. 2, som hjemmel for afslagene.

Umiddelbart må jeg stille mig noget uforstående over for, hvordan departementet i forhold til hjemmelsgrundlaget for bekendtgørelsens § 4, stk. 2, kan sondre forskelligt fra forvaltningsområde til forvaltningsområde. Det afgørende er, om bekendtgørelsens § 4, stk. 2, har fornøden hjemmel i fiskeriloven - ikke om bestemmelsen ud fra hensigtsmæssighedsbetragtninger er fornuftig i visse områder.

[…]”

Samme dag orienterede jeg Inatsisartuts Lovudvalg om min korrespondance med Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug. Jeg modtog herefter kopi af Inatsisartuts Lovudvalgs brev af 6. marts 2015 til Naalakkersuisoq for Fiskeri, Fangst og Landbrug. Heraf fremgik bl.a., at Lovudvalget fandt det uacceptabelt, at Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug havde givet udtryk for, at departementet havde indrettet sig i overensstemmelse med mine henstillinger, skønt dette kun delvist var tilfældet.

Endeligt skal det bemærkes, at licensbekendtgørelsen af 2012 blev ophævet den 17. juli 2014, hvor licensbekendtgørelsen af 2014 trådte i kraft. Det var således på denne baggrund, at jeg den 10. april 2015 modtog den første klage fra A. Dette sagsforløb gennemgås nærmere nedenfor.

Den første klage fra A (mit j. nr. 2015-811-0048)

Den 8. september 2014 ansøgte A, via K Kommune, Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug om dispensation til kystnært erhvervsfiskeri efter torsk i 2014. A anførte på ansøgningen, at A ansøgte i henhold til ”stk. 5 i bekendtgørelsen 2014”.

Ved brev af 2. oktober 2014 meddelte Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug A afslag på A’s ansøgning. Af afgørelsen fremgår bl.a. følgende:

”[…]

Du har søgt om licens til fiskeri efter torsk m/jolle i 2014. Efter gennemgang af vores licens administration kan vi konstatere at du aldrig har haft licens til fiskeri efter torsk m/jolle.

Du skal opfylde følgende betingelser, som fremgår af § 4, stk. 2, i Selvstyrets bekendtgørelse nr. 9, 17. juli 2014 om licens og kvoter til fiskeri:

”Licens tildeles efter ansøgning kun til personer eller virksomheder, der har haft tilsvarende licens i det foregående år”.

[oprindelig fremhævning, min bemærkning]

Da du ikke opfylder ovennævnte betingelser for at få licens til fiskeri efter torsk m/jolle, har Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug afslået din ansøgning.”

Ved e-mail af 3. oktober 2014 skrev A herefter bl.a. følgende til Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug:

”For det første vil jeg her gøre det klart, at jeg har sendt ansøgningen om licens til torskefiskeri på baggrund af bekendtgørelsens § 5, stk. 5.

Jeg vil på baggrund af dit svar, spørge til, hvad formålet med § 5, stk. 5 er??? 

For der står jo, “Stk. 5. Der kan meddeles en generel dispensation fra stk. 1 for fiskeri efter torsk, såfremt der ikke er begrænsninger for indhandling.”

Jeg forstår det således, at der kan meddeles en dispensation, det uanset om et tidligere krav om at have en licens, er opfyldt.

Jeg beder hermed venligst om, med henvisning til min forståelse / beskrivelse foroven, at min ansøgning bliver behandlet påny.”

[min oversættelse]

Den 20. marts 2015 ansøgte A Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug om licens til kystnært erhvervsfiskeri efter torsk i 2015. A anførte endvidere i et følgebrev, at A søgte i henhold til § 5, i bekendtgørelse nr. 9 af 17. juli 2014.

Ved brev af 30. marts 2015 meddelte Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug A afslag på A’s ansøgning. Af afgørelsen fremgår bl.a. følgende:

”[…]

Du har søgt om licens til fiskeri efter torsk m/jolle i 2015. Efter gennemgang af vores licens administration kan vi konstatere at du aldrig har haft licens til fiskeri efter torsk m/jolle.

Du skal opfylde følgende betingelser, som fremgår af § 4, stk. 2, i Selvstyrets bekendtgørelse nr. 9, 17. juli 2014 om licens og kvoter til fiskeri:

”Licens tildeles efter ansøgning kun til personer eller virksomheder, der har haft tilsvarende licens i det foregående år”.

[oprindelig fremhævning, min bemærkning]

Da du ikke opfylder ovennævnte betingelser for at få licens til fiskeri efter torsk m/jolle, har Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug afslået din ansøgning.”

Herefter klagede A til mig ved e-mail af 10. april 2015. E-mailen var vedlagt udskrift af A’s e-mail af 3. oktober 2014 og Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug afslag af 2. oktober 2014 og 30. marts 2015.

Den 20. april 2015 ringede en af mine medarbejdere til A for at spørge nærmere ind til A’s klage. A oplyste, at A ikke havde ansøgt om licens til fiskeri ved Diskobugten, Uummannaq eller Upernavik.

Ved brev af 11. maj 2015 anmodede jeg Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug om en udtalelse i sagen samt om at fremsende eventuelt yderligere akter, der ikke fremgik af A’s klage til mig. Jeg skrev endvidere bl.a. følgende til departementet:

”[…]

Jeg anmoder departementet om i sin udtalelse navnlig at redegøre for sagen i lyset af den korrespondance, der tidligere har været mellem departementet og mit embede vedrørende hjemmelsgrundlaget for bestemmelsen i § 4, stk. 2, i selvstyrets dagældende bekendtgørelse nr. 1 af 2. februar 2012 om licens og kvoter til fiskeri. Jeg henviser til departementets sagsnr. 2012-078197 og 2014-100269 og henleder særligt opmærksomheden på departementets e-mails af 13. december 2013 og 27. maj 2014, mine breve af 18. december 2013, 23. maj 2014 og 1. juli 2014 samt Lovudvalget i Inatsisartuts brev af 6. marts 2015.

Jeg anmoder endvidere departementet om at redegøre for, hvilke overvejelser og sagsskridt [A]’s ansøgning af 3. oktober 2014 om dispensation efter § 5, stk. 5, i selvstyrets gældende bekendtgørelse nr. 9 af 17. juli 2014 om licens og kvoter til fiskeri har givet departementet anledning til. Jeg bemærker, at departementets brev af 30. marts 2015 ikke indeholder en udtrykkelig stillingtagen til spørgsmålet om dispensation.

[…]”

Ved brev af 26. juni 2015 besvarede Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug min anmodning. I brevet er der en henvisning til departementets brev af 27. maj 2014, om fastholdelsen af kravet om, at erhvervsmæssig fiskerilicens til et særligt geografisk område krævede, at ansøgeren havde haft en tilsvarende licens det forudgående år. Endvidere er der refereret fra mit brev af 1. juli 2014, hvor jeg bemærkede, at jeg måtte stille mig noget uforstående overfor, at departementet sondrede forskelligt fra det ene forvaltningsområde til det andet. Af departementets brev fremgår herefter bl.a.:

”[…]

Det er dog departementets holdning at fiskerilovens § 10 giver hjemmel for den nuværende Selvstyrets bekendtgørelse nr. 9 af 17. juli 2014 om licens og kvoter til fiskeri, § 3, stk. 3 og § 4, stk. 2. Departementets praksis har været i tråd med ordlyden i disse to paragraffer siden Ombudsmanden påpeget det manglende hjemmelsgrundlag for dette forhold i forbindelse med egen drift-undersøgelsen. Med andre ord at departementet i perioden efter egen drift-undersøgelsen og frem til bekendtgørelsen blev ændret i juli 2014, har set bort fra den tidligere betingelse om at licensen var udnyttet.

Departementet mener bestemmelsen i fiskerilovens § 10 giver grundlag for at fastsætte regler om regulering af fiskeriet under erhvervsgruppers adgang til det erhvervsmæssige fiskeri, og at endvidere at det overordnede formål med bestemmelsen er at sikre fiskerne et økonomisk bæredygtigt grundlag for deres virksomhed, uden at dette sker på bekostning af formå-let om biologisk forsvarlig udnyttelse af fiskebestandene som følger af § 2.

Departementet finder støtte i denne fortolkning i bestemmelsens specielle bemærkninger (se de specielle bemærkninger til § 10 i forbindelse med vedtagelse af Landstingslov nr. 18 af 31. oktober 1996 om fiskeri):

“Formålet med, at der ved gennemførelsen af reguleringen af fiskeriet kan tages hensyn til erhvervsgrupper, er at give landsstyret adgang til at forbeholde det erhvervsmæssige fiskeri for bestemte erhvervsgrupper.

Dette kan blive aktuelt i hellefiskfiskeriet i Nordgrønland, hvor det kan blive nødvendigt at udelukke lønmodtagere, herunder besætningsmedlemmer i trawlere og kuttere — som aflønnes på baggrund af fastsatte rammer såsom kontrakter og overenskomster fra adgangen til at deltage i det erhvervsmæssige hellefiskfiskeri. Ligeledes er det formålet at landsstyret skal have adgang til at udelukke fiskere, der i forvejen har licens til en bestemt bestand.”

Dette synes også at være i overensstemmelse med Deres udtalelse i brev 18. december 2013:

“Overordnet er det min vurdering, at formålet med bestemmelsen i fiskerilovens § 10, jf. bemærkningerne til denne bestemmelse, sammenholdt med fiskerilovens § 6, er, at departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug skal kunne sikre et bæredygtigt fiskeri, hvor der blandt andet tages hensyn til en fordeling af den forhåndenværende fangstkapacitet og ligeledes at fiskeriet bliver forbeholdt fiskere med en fast tilknytning til det grønlandske samfund.”

For god ordens skyld skal det bemærkes at departementet ikke forstår det som at loven giver hjemmel til forskelsbehandling fra forvaltningsområde til forvaltningsområde, og endvidere at det heller ikke i praksis har været foretaget forskelsbehandling.

Departementets formulering i brev af 27. maj 2014 har desværre ikke været klar nok med hensyn til dette. Jeg skal beklage at departementet i sin tidligere korrespondens ikke har givet klarere udtryk for dette, og at det derfor ikke tidligere har kunnet indgå i Ombudsmandens behandling af departementets sagsbehandling i forbindelse med udstedelse af licenser.

Yderligere skal det bemærkes at departementet, i tråd [med] hvad departementet forklaret i sidste afsnit i brevet af 27. maj 2014, har sørget for en ændring af loven. Ændringen trådte i kraft 4. juni 2015.

Vedrørende den konkrete sag, har det meddelte afslag baggrund i at [A] ikke tidligere har været involveret i erhvervsmæssigt fiskeri, [A] har således aldrig tidligere haft licenser til erhvervsmæssigt fiskeri.

[…]

Vedrørende anmodning om dispensation:

Desværre har departementet ikke behandlet [A]’s anmodning om dispensation fra § 5, stk. 5 i Selvstyrets bekendtgørelse nr. 9 af 17. juli 2014 om licens og kvoter til fiskeri.

Departementet vil på denne baggrund genoptage sagen til fornyet vurdering.

Departementet vil efterfølgende kontakte [A] i denne forbindelse.

For god ordens skyld skal det bemærkes at det igen er indskærpet overfor sagsbehandlerne at forvaltningsretlige regler og god forvaltningsskik skal overholdes.”

Den 30. juni 2015 modtog jeg yderligere akter fra Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug, herunder kopi af A’s ansøgninger til departementet af 8. september 2014 og 20. marts 2015 samt de dertil knyttede følgebreve.

Ved brev af 15. juli 2015 meddelte jeg A, at jeg afsluttede min videre undersøgelse af sagen, da jeg ikke anså det for hensigtsmæssigt, at både Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug og mit embede behandlede sagen samtidigt. Dette meddelte jeg også departementet samme dag.

Den anden klage fra A (mit j. nr. 2015-811-0051)

Ved e-mail af 21. juli 2015 skrev A bl.a. følgende til Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug:

”Jeg har ved brev af 15. juli 2015 fra Ombudsmanden, j.nr. 2015-811-0048, brev nr. 38080 fået meddelt, at APNN [Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug, min bemærkning] havde besluttet at genoptage behandling af min ansøgning om licens til fiskeri efter torsk. Dette blev meddelt til Ombudsmanden ved brev fra APNN, sags nr. 2015-115025, dok. nr. 1970519, den 26. juni 2015, hvor APNN meddelte, at APNN agtede at kontakte mig efterfølgende.

Eftersom jeg endnu ikke er blevet kontaktet af APNN, henvender jeg hermed og anmoder indtrængende APNN om, hurtigst muligt, at få behandlet min ansøgning, da der efterhånden er gået ca. ½ år siden jeg indsendte min ansøgning.

Jeg vil i samme ombæring anmode APNN om at udtale, om min klagegrundlag til Ombudsmanden. Mit klagegrundlag over APNN’s afgørelse, har hjemmel i Grundlovens § 74 som jeg mener er min grundlæggende ret til næringsfrihed og derfor betragter APNN’s afslag som en alvorlig og direkte indgreb i min borgerrettighed.

APNN kom med afsluttende bemærkning i APNN’s svarbrev til Ombudsmanden, at det igen er indskærpet overfor sagsbehandlerne, at forvaltningsretlige regler og god forvaltningsskik skal overholdes.

Jeg forventer derfor, at få et snarlig og udførlig svar.”

Ved e-mail af 12. august 2015 rykkede A Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug for svar på ovenstående e-mail.

Den 18. august 2015 svarede Departementet for Fiskeri, Fangst og Land-brug på A’s henvendelser. Af e-mailen fremgår bl.a.:

”Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug har modtaget deres ansøgning om dispensation fra fiskerikravene i Selvstyrets bekendtgørelse nr. 9 af 17. juli 2014. Det fremgår af din ansøgning at du søger dispensation iht. § 5 Stk.5 i bekendtgørelsen med henblik på fiskeri efter torsk med en jolle.

Departementet skal i den forbindelse meddele, at din ansøgning om dispensation ikke kan imødekommes.

Dette skyldes, at § 5, Stk. 5 i Selvstyrets bekendtgørelse nr. 9. af 17. juli 2014, omhandler muligheden for at meddele en general dispensation til alle i et bestemt geografisk område. Det er derfor ikke muligt at meddele en dispensation til et enkelt individ med henvisning til denne bestemmelse.”

[oprindelige fremhævninger]

Ved e-mail af 28. august 2015 vedlagt udskrift af ovenstående mailkorrespondance klagede A igen til mig.

Ved brev af 20. november 2015 anmodede jeg Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug om at fremsætte eventuelle supplerende bemærkninger til sagen. Departementet svarede herpå ved brev af 21. december 2015, hvoraf følgende bl.a. fremgår:

”I det departementet henviser til Deres brev af 20. november 2015, kan departementet meddele, at departementet har valgt at genbehandle [A]’s ansøgning om licens til fiskeri efter torsk med jolle. Dette sker på baggrund af Deres henvendelse, hvorved departementet er blevet opmærksomt på, at der er blevet begået fejl i sagsbehandlingen. I afslaget af 18. august 2015 på [A]’s ansøgning om licens til torskefiskeri med jolle blev der fejlagtigt henvist til Selvstyrets bekendtgørelse nr. 9 af 17. juli 2015, § 5, stk, 5.

Departementet vil i dag sende et brev til [A], hvor i departementet orienterer om en genbehandling af ansøgningen med afslutning inden for 14 dage.”

Samme dag meddelte Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug således A, at departementet genoptog behandlingen af A’s ansøgning. På baggrund heraf meddelte jeg den 22. december 2015 A, at jeg afsluttede min videre undersøgelse af sagen, idet jeg ikke anså det for hensigtsmæssigt, at Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug og mit embede behandlede sagen samtidigt. Samme dag anmodede jeg endvidere departementet om at sende mig en kopi af den nye afgørelse i sagen.

Den tredje klage fra A (mit j. nr. 2016-811-0053)

Den 8. januar 2016 traf Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug en ny afgørelse i sagen, og de fremsendte kopi heraf til mig samme dag. Af afgørelsen fremgår bl.a.:

”[…]

Selvstyrets bekendtgørelse nr. 9 af 17. juli 2014, § 5, stk. 1 bestemmer hvilke personer, der kan tildeles en tidsbegrænset licens, hvortil der ikke er knyttet en højst tilladt fangstmængde. Bestemmelsen stiller som krav, at ansøgeren skal have haft en licens til jollefiskeri i det forudgående år.

I det du ikke havde en licens i året for ud for din ansøgning d. 8. september 2014, kunne du ikke i henhold til § 5, stk. 1 tildeles en licens. I din ansøgning af 8. september søger du i stedet for i henhold til bekendtgørelsens § 5, stk. 5, der giver mulighed for, at meddele en generel dispensation fra § 5, stk. 1. Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug gav d. 2. oktober 2014 et afslag på din ansøgning med udgangspunkt i bekendtgørelsens § 4, stk. 2. Dagen efter, den 3. oktober 2014, skrev du en mail til departementet, hvor du bekræftede, at du søgte med udgangspunkt i § 5, stk. 5. D. 20. marts 2015 søgte du igen om dispensation i henhold til § 5, stk. 5, hvilket vi gav afslag på den 30. marts 2015 med samme begrundelse som ved din første ansøgning.

Der skete i sagsbehandlingen af både din første ansøgning d. 8. september 2014 og din anden ansøgning d. 20. marts 2015 desværre beklagelige fejl, ligesom vi skulle have givet uddybende svar på din henvendelse d. 3. ok-tober. Dette beklager vi i Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug. Det vil vi rette op på i det følgende.

§ 5, stk. 5 i Selvstyrets bekendtgørelse nr. 9 af 17. juli 2014 omhandler muligheden for, at der kan gives en generel dispensation fra kravet i § 5, stk. 1 om, at licens udelukkende gives til ansøgere, der har haft licens i det forudgående år. Der er tale om en generel licens, der kan gives, så alle kan fiske uden at have en licens. Formålet med § 5, stk. 5 er, at kunne åbne op for at andre end dem, der havde licens i det forudgående år, kan fiske. Dette kan for eksempel være i situationer, hvor kvoten ikke er opfanget.

I 2014 og 2015, hvor du søgte i henhold til § 5, stk. 5, blev der ikke udstedt en generel dispensation. Grunden til dette var, at der på tidspunktet var begrænsede muligheder for indhandling.

I din klage til Ombudsmanden for Inatsisartut d. 10. april 2015 gjorde du tydeligt opmærksom på, at din ansøgning omhandlede § 5, stk. 5, og at din ansøgning skulle betragtes som en dispensationsansøgning på baggrund af, at kvoten for torsk ikke var opfisket.

Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug genbehandlede din ansøgning og gav et afslag d. 18. august 2015, hvor vi forklarede hvorfor din ansøgning om dispensation i henhold til § 5, stk. 5 ikke kunne imødekommes.

I din klage til Ombudsmanden for Inatsisartut d. 28. august 2015 gør du endnu en gang opmærksom på, at du søgte i henhold til § 5. stk. 5 om generel dispensation. På dette tidspunkt har vi forklaret formålet med § 5, stk. 5 i afslaget af 18. august 2015, hvorfor vi må formode, at formålet med din ansøgning er at opnå en generel dispensation fra § 5, stk. 1.

Der er heller ikke i 2016 givet en generel dispensation i henhold til § 5, stk. 5, hvorfor vi må afslå din ansøgning.

Vi kan slutteligt gøre opmærksom på, at der i 2016 er givet mulighed for, at fritidsfiskere kan indhandle op mod 1000 tons torsk. Der vil i løbet at januar/februar blive meddelt om betingelserne m.v. for dette fiskeri.

Såfremt du har nye oplysninger til sagen eller mener, sagen ikke er truffet på et korrekt grundlag, kan du klage til Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug inden for 14 dage”.

Den 12. januar 2016 modtog jeg den tredje klage fra A.

Jeg anmodede i mit brev af 22. januar 2016 Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug om at sende mig sagens akter og en udtalelse i sagen. I mit brev skrev jeg bl.a.:

”[…]

”Jeg anmoder departementet om i udtalelsen navnlig at redegøre for, hvilken betydning det efter departementets opfattelse har, at de oprindelige afslag af 2. oktober 2014 og 30. marts 2015 til [A] blev meddelt inden ikrafttrædelsen af inatsisartutlov nr. 18 af 3. juni 2015 om ændring af landstingslov om fiskeri.

[…]”

Ved brev af 8. februar 2016 fremsendte Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug mig sagens akter på ny samt en udtalelse i sagen, heraf fremgår bl.a.:

”[…]

[A] søgte både den 8. september 2014 og den 20. marts 2015 i henhold til Selvstyrets bekendtgørelse nr. 9 af 17. juli 2014, § 5, stk. 5, der omhandler muligheden for at udstede en generel dispensation.

Bekendtgørelsens § 5, stk. 5 havde på tidspunktet for afslagene hjemmel i landstingslov nr. 5 af 21. maj 2002, § 10 a, stk. 2, der giver Naalakkersuisut mulighed for at meddele en tidsbegrænset ændring i vilkårene for fiskeriets udøvelse.

Inatsisartutlov nr. 18 af 3. juni 2015 har ikke medført en ændring af ordlyden i § 10 a, stk. 2 men i stedet blot indsat bestemmelsen i § 10 b, stk. 2, hvorfor Departement for Fiskeri, Fangst og Landbrug er af den opfattelse, at inatsisartutlov nr. 18 af 3. juni 2015 ikke har en betydning for afslagene af 8. september 2014 og den 20. marts 2015 på [A]’s ansøgning om en generel dispensation i henhold til Selvstyrets bekendtgørelse nr. 9 af 17. juli 2014, § 5, stk. 5.”

Jeg udtalte herefter:

”1 Afgrænsning af min undersøgelse

Jeg har i denne sag valgt at koncentrere mig om, hvorvidt Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug havde den fornødne hjemmel til at give [A] afslag på [A]’s ansøgninger om fiskerilicens efter § 4, stk. 2, i licensbekendtgørelsen af 2014 alene med henvisning til, at [A] ikke havde været i besiddelse af en tilsvarende licens det forudgående år. I afsnit 2.1 kommer jeg med nogle generelle betragtninger vedrørende kravet om hjemmel, og i afsnit 2.2 vil jeg herefter beskrive nærmere, hvilken betydning hjemmelskravet har for denne sag.

Under sagens forløb har Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug behandlet [A]’s ansøgninger efter flere forskellige bestemmelser i licensbekendtgørelsen af 2014.

I departementets afgørelser af 2. oktober 2014 og 30. marts 2015 fik [A] afslag på sin ansøgning om fiskerilicens med henvisning til, at [A] ikke opfyldte betingelserne i bekendtgørelsens § 4, stk. 2, mens departementet den 18. august 2015 og 8. januar 2016 meddelte [A], at [A]’s ansøgning ikke kunne imødekommes under henvisning til bekendtgørelsens § 5, stk. 5.

Jeg forstår dette som et spørgsmål om, hvorvidt [A] søgte Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug om en fiskerilicens eller om at blive omfattet af en generel dispensation fra kravet om fiskerilicens (eller begge dele). Bekendtgørelsens § 4, stk. 2, fastsætter således et krav om, at en tidsbegrænset fiskerilicens uden højest tilladt fangstmængde kun tildeles personer eller virksomheder, der har haft tilsvarende licens i det forudgående år, mens der efter § 5, stk. 5, kan gives en generel dispensation til fiskeri efter torsk, såfremt der ikke er begrænsninger for indhandling. I afsnit 3 vil jeg undersøge dette nærmere, herunder betydningen af, at [A] orienterede departementet om, at [A] ansøgte efter en særlig bestemmelse.

I forbindelse med min undersøgelse har jeg, til brug for uddybning og fortolkning af grønlandsk lovgivning samt ulovbestemt praksis, henvist til dansk litteratur. Dette skyldes, at dele af retsgrundlaget i Grønland i det væsentlige er identisk med retsgrundlaget i Danmark, som det fremgår af de nævnte henvisninger.

2.1 Generelt om hjemmelskrav

I det følgende vil jeg undersøge, om bestemmelsen i § 4, stk. 2, i licensbekendtgørelsen af 2014 havde tilstrækkelig hjemmel på tidspunktet, hvor Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug afgjorde de nævnte sager.

Det centrale spørgsmål for min undersøgelse er, om Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug har opfyldt legalitetsprincippet ved udformningen af denne bestemmelse.

Som jeg også anførte i egen drift-sagen (udtalelsens afsnit 1, min beretning for 2013, afsnit 5.6.1) anskues legalitetsprincippet almindeligtvist som opdelt i to dele.

Princippet omfatter således den formelle lovs princip, efter hvilken en retsakt ikke må være i strid med en trinhøjere retsakt. Som følge heraf må en bekendtgørelse ikke være i strid med den lov, som bekendtgørelsen er udstedt i medfør af.

Herudover omfatter legalitetsprincippet et krav om lovhjemmel. Dette vil kort sagt sige, at forvaltningen ikke kan handle uden den fornødne bemyndigelse. Fastsættelse af regler, herunder ved bekendtgørelse, der begrænser borgernes handlemuligheder, kræver således almindeligvis lovhjemmel.

I den forvaltningsretslige litteratur anføres det sædvanligvis at jo mere forvaltningen gør indgreb i borgerens interessesfære, jo sikrere må hjemlen være, jf. Jens Garde i Jens Garde m.fl., Forvaltningsret – Almindelige emner, 5. udgave, 2009, side 180 og Jon Andersen i Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., ’Forvaltningsret’, 2. udgave, 2002, side 302.

Alt efter indgrebets karakter kan indgreb eller begrænsninger i borgerens erhvervsmuligheder udgøre et område, hvor der stilles krav om et klart hjemmelsgrundlag jf. Jens Garde i Jens Garde m.fl., a.st., side 201.

2.2 Hjemmelskravet i den konkrete sag

Jeg vil herefter undersøge, om Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug har overholdt legalitetsprincippet ved udformningen af § 4, stk. 2, i licensbekendtgørelsen af 2014.

§ 4, stk. 2, i licensbekendtgørelsen af 2014 regulerer udstedelsen af licenser. Af bestemmelsen fremgår følgende:

’’Licens tildeles efter ansøgning kun til personer eller virksomheder der har haft tilsvarende licens i det forudgående år.’’

I den konkrete sag har Departementet for Fiskeri, Fangst og Landsbrugs udformning og fortolkning af licensbekendtgørelsen af 2014 ført til, at det i praksis er umuligt for [A] at beskæftige sig med visse former for erhvervsfiskeri. Der er altså tale om et indgreb i en borgers erhvervsmuligheder af forholdsvis stor intensitet, og det er følgelig det skærpede hjemmelskrav, der finder anvendelse.

En undersøgelse af, om dette hjemmelskrav er opfyldt, kræver en nærmere undersøgelse af den bagvedliggende lovgivning.

Definitionen af en licens fremgår af fiskerilovens § 4, stk. 6:

’’Ved en ”licens” forstås i denne lov den ret til fiskeri på en bestemt bestand, som Naalakkersuisut kan meddele et rederi.’’

For grønlandsk fiskeri kan der udstedes fire typer licenser, jf. fiskerilovens § 14, stk. 1.

Det fremgår af fiskerilovens § 13, stk. 2, at Naalakkersuisut (i praksis Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug) kan udstede regler om, at grønlandsk fiskeri efter en eller flere arter gøres betinget af licens, herunder at betingelsen om licens skal gælde for nærmere angivne fartøjsstørrelser.

Det er således denne bestemmelse, der udgør hjemmelen for, at der i § 4, stk. 1, i licensbekendtgørelsen af 2014 stilles krav om en tidsbegrænset licens, hvortil der ikke er knyttet en højst tilladt fangstmængde, ved udøvelsen af visse former for erhvervsmæssig fiskeri.

Som nævnt fremgår det hertil af § 4, stk. 2, i licensbekendtgørelsen af 2014, at licens kun tildeles personer eller virksomheder, der har haft en tilsvarende licens i det forudgående år.

Jeg forstår Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug således – som anført i departementets brev af 26. juni 2015 - at hjemmelen herfor findes i fiskerilovens § 10, da denne bestemmelse ifølge departementet giver muligheden for at fastsætte regler vedrørende forskellige erhvervsgruppers adgang til at bedrive erhvervsmæssigt fiskeri. Endvidere forstår jeg departementet således, at bestemmelsens overordnede sigte er at sikre, at fiskerne kan bedrive deres erhverv økonomisk forsvarligt.

Følgende fremgår af § 10, stk. 1, i landstingslov nr. 18 af 31. oktober 1996 om fiskeri, som ændret ved landtingslov nr. 5 af 21. maj 2002 om ændring af landstingslov om fiskeri:

”Naalakkersuisut kan med henblik på administrationen af ressourcernes udnyttelse foretage reguleringer af det grønlandske fiskeri, jf. § 6 og § 8. Ved gennemførelse af disse reguleringer kan der tages hensyn til de disponible fangstmængder, den forhåndenværende fangstkapacitet, erhvervsgrupper og til en hensigtsmæssig geografisk udvikling af fiskerierhvervet, og herunder udstedes regler om:

1) Opdeling af de disponible kvoter tidsmæssigt, på områder, erhvervsgrupper og flådekomponenter.

2) Fordeling af de disponible kvoter med nærmere fastsatte kvoter for erhvervsgrupper, flådekomponenter og redskabstyper samt kvoteandele eller årskvoter for enkelte fiskerfartøjer.

3) Den maksimale fisketid, antallet af landinger og de tilladte fangstmængder pr. landing.

4) Pligt til fangstindberetning i overensstemmelse med foranstaltninger efter 1)-3).

5) Fastsættelse af den maximale fangstkapacitet, som må indsættes i et bestemt fiskeri.

6) Opdeling i flådekomponenter og erhvervsgrupper.’’

I førnævnte brev henviste Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug endvidere til, at departementets forståelse var støttet af følgende passage fra bestemmelsens specielle bemærkninger, der fremgår af de specielle bemærkninger til § 10 i forbindelse med vedtagelse af landstingslov nr. 18 af 31. oktober 1996 om fiskeri:

“Formålet med, at der ved gennemførelsen af reguleringen af fiskeriet kan tages hensyn til erhvervsgrupper, er at give landsstyret adgang til at forbeholde det erhvervsmæssige fiskeri for bestemte erhvervsgrupper.

Dette kan blive aktuelt i hellefiskfiskeriet i Nordgrønland, hvor det kan blive nødvendigt at udelukke lønmodtagere, herunder besætningsmedlemmer i trawlere og kuttere — som aflønnes på baggrund af fastsatte rammer såsom kontrakter og overenskomster fra adgangen til at deltage i det erhvervsmæssige hellefiskfiskeri. Ligeledes er det formålet at landsstyret skal have adgang til at udelukke fiskere, der i forvejen har licens til en bestemt bestand.”

Jeg finder ikke, at det forhold, at det fremgår af de specielle bemærkninger til fiskerilovens § 10, at Naalakkersuisut kan forbeholde det erhvervsmæssige fiskeri for bestemte erhvervsgrupper, medfører, at der med hjemmel i denne bestemmelse kan fastsættes regler om, at personer, der søger om licens til erhvervsmæssigt fiskeri, skal have haft en sådan licens det forudgående år. De eksempler på erhvervsgrupper, der kan udelukkes fra det erhvervsmæssige fiskeri, som nævnes i tilknytning hertil i de specielle bemærkninger, vedrører således alle grupperinger, der har anden tilknytning til fiskeriet, hvilket ikke gør sig gældende i den aktuelle sag.

Udformningen af bestemmelsen i § 4, stk. 2, i licensbekendtgørelsen af 2014 savner således klar støtte i ordlyden af såvel den angivelige hjemmelsbestemmelse i fiskerilovens § 10, som i de specielle bemærkninger hertil.

§ 4, stk. 2, i licensbekendtgørelsen af 2014 er en regel af forholdsvis indgribende karakter, og jeg finder derfor, at der må stilles krav om klar hjemmel i loven.

Denne hjemmel ses ikke at have været tilvejebragt før, at fiskeriloven blev ændret ved inatsisartutlov nr. 18 af 3. juni 2015, hvor en ny § 10 a blev indsat i fiskeriloven med ikrafttrædelse fra den følgende dag. § 10 a gør det muligt, at Naalakkersuisut ved fastlæggelsen af reglerne for det kystnære fiskeri kan betinge en tilladelse af, at ansøgeren tidligere har haft en tilsvarende licens, og at ansøgeren har udnyttet denne licens i det forudgående år.

Før denne lovændring var der efter min opfattelse ikke lovhjemmel til, at der kunne fastsættes en regel som § 4, stk. 2, i licensbekendtgørelsen af 2014, og følgelig har Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug ikke kunnet give [A] afslag på [A]’s ansøgninger med henvisning hertil, i perioden før hjemmelen blev tilvejebragt.

3 Ansøgningernes formål

I den seneste afgørelse i sagen fra Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug fik [A] afslag med henvisning til § 5, stk. 5, i licensbekendtgørelsen af 2014, og i det følgende afsnit vil jeg vurdere nærmere, om departementet herved vurderede [A]’s ansøgninger i forhold til den korrekte bestemmelse.

I afslaget af 8. januar 2016 skrev Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug således til [A], at [A] i sin ansøgning af 8. september 2014, i sin mail af 3. oktober 2014 til departementet og i sin ansøgning af 20. marts 2015 havde anført, at [A] søgte om dispensation efter § 5, stk. 5, i licensbekendtgørelsen af 2014. Departementet skrev endvidere, at dette også fremgik af [A]’s klager til Ombudsmanden for Inatsisartut af 10. april 2015 og 28. august 2015.

I afslaget af 8. januar 2016 redegjorde Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug endvidere for, at § 5, stk. 5, i licensbekendtgørelsen af 2014 omhandlede muligheden for, at der kunne gives en generel dispensation fra kravet i § 5, stk. 1, efter hvilken en licens udelukkende gives til ansøgere, der har haft tilsvarende licens i det forudgående år. Da der ikke var givet en sådan generel dispensation i henhold til § 5, stk. 5, blev [A] meddelt afslag.

§ 5, stk. 1, i licensbekendtgørelsen af 2014 har følgende ordlyd:

”Tidsbegrænset licens, hvortil det ikke er knyttet en højst tilladt fangstmængde, tildeles ansøgere med fartøjer på 6 meter længde over alt (l.o.a.) eller derunder. Licensen tildeles efter ansøgning til personer, der har haft licens til jollefiskeri i det forudgående år.”

Der fremgår endvidere følgende af samme bekendtgørelses § 5, stk. 5:

”Der kan meddeles en generel dispensation fra stk. 1 for fiskeri efter torsk, såfremt der ikke er begrænsninger for indhandling.”

Jeg finder ikke grundlag for at kritisere Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrugs opfattelse af, at § 5, stk. 5, i licensbekendtgørelsen af 2014 hjemler en generel dispensationsadgang, og at [A] følgelig ikke meddeles dispensation, når der ikke gives en generel dispensation.

Ud fra sagens samlede kontekst forstår jeg dog [A]’s henvendelser til Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug således, at [A] ikke blot ansøgte om at blive omfattet af en generel dispensation, men også om licens til erhvervsfiskeri. [A]’s egen forståelse af den retlige ramme for denne ansøgning, herunder det forhold, [A] har informeret departementet om, at [A] søger om dispensation efter en særlig bestemmelse, giver mig ikke anledning til at ændre på denne overordnede forståelse af sagen.

Jeg finder således ikke, at Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug, som det er tilfældet i afgørelsen af 8. januar 2016, kunne nøjes med alene at tage stilling til, om [A] opfyldte betingelserne for at blive omfattet af en generel dispensation, uden at tage stilling til, om [A] kunne tildeles en licens uanset, om der blev udstedt en generel dispensation.

4 Opsummering

På baggrund af min behandling af sagen, finder jeg, at Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug ikke havde tilstrækkelig hjemmel til at afslå [A]’s ansøgninger om fiskerilicens med henvisning til, at [A] ikke havde en tilsvarende licens i det forudgående år.

Jeg finder endvidere, at Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug i afgørelsen af 8. januar 2016 burde have taget stilling til, om [A] opfyldte betingelserne for at få tildelt licens til erhvervsmæssigt torskefiskeri i henhold til [A]’s ansøgninger i stedet for kun at vurdere, om [A] kunne blive omfattet af en generel dispensation fra kravet om licens.

Dette skal herudover ses i sammenhæng med det ovenfor anførte om, at der, før ændringen af fiskeriloven den 4. juni 2015, ikke ses at have været hjemmel for, at Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug kunne kræve, at ansøgere om licens til erhvervsmæssig fiskeri skulle have haft en tilsvarende licens det forudgående år, samt at departementets afgørelse af 8. januar 2016 var resultatet af en genbehandling af afgørelser, som departementet havde truffet før lovændringen.

På den baggrund henstiller jeg, at Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug genoptager [A]’s ansøgninger om fiskerilicens og træffer en ny afgørelse på baggrund af det, som jeg har anført.

Jeg beder Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug om i fortsættelse heraf at meddele mig, hvad departementet finder anledning til at foretage sig på baggrund af mine bemærkninger.”