• Vil du have teksten på vores hjemmeside læst højt, kan du hente et lille gratis program på www.adgangforalle.dk - (Åbner nyt vindue)

På baggrund af nogle udtalelser fra medlemmet af Naalakkersuisut for råstoffer til ugeavisen Sermitsiaq valgte ombudsmanden af egen drift at iværksætte en undersøgelse af, hvorvidt det som anført af medlemmet var korrekt, at dokumenter, der udveksledes mellem Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsen for Råstofområdet, måtte anses som interne og således – som udgangspunkt – undtaget fra aktindsigt i henhold til offentlighedslovens almindelige regler om interne arbejdsdokumenter.

Ombudsmanden konkluderede med henvisning til statsretlige (”selvstyreretlige”) synspunkter og råstofloven, at Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsen for Råstofområdet måtte anses for at være to adskilte myndigheder. Dokumenter, der blev udvekslet mellem disse styrelser, var således ikke interne og kunne derfor ikke undtages fra aktindsigt i henhold til offentlighedslovens almindelige regler om interne arbejdsdokumenter.

Da der i ombudsmandens undersøgelse indgik helt afgørende og fundamentale forhold både vedrørende den generelle organisation af den udøvende magt (Naalakkersuisut) i Grønlands Selvstyre samt myndighedsstrukturen, herunder aktindsigtsreglernes anvendelse, på råstofområdet, fandt ombudsmanden det rigtigst at underrette Lovudvalget i Inatsisartut og Formandens Departement om sagen (udtalelse af 1. december 2014, j.nr. 2014-905-0023).

I en artikel i ugeavisen Sermitsiaq den 11. juli 2014 blev medlemmet af Naalakkersuisut for råstoffer interviewet i forbindelse med et forslag til ændring af råstofloven, der var sendt i høring.

Lovforslaget, der skulle have været behandlet på Inatsisartuts efterårssamling 2014, som blev aflyst på grund af udskrivelsen af valg, drejede sig blandt andet om, at de dokumenter, der for fremtiden ville blive sendt til og mellem ressortdepartementet for råstoffer (for tiden Departementet for Erhverv, Råstoffer og Arbejdsmarked) og ressortdepartementet for miljø (for tiden Departementet for Miljø og Natur) i afgørelsessager i henhold til råstofloven som udgangspunkt skulle undtages fra aktindsigt i henhold til offentlighedsloven.

I artiklen udtalte medlemmet af Naalakkersuisut blandt andet, at det var hans opfattelse, at de gældende regler i råstofloven medfører, at dokumenter, der udveksles mellem Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsen for Råstofområdet, er interne og således (som udgangspunkt) undtaget fra aktindsigt i henhold til offentlighedslovens almindelige regler om interne arbejdsdokumenter. Medlemmet bemærkede således, at Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsen for Råstofområdet må anses som én myndighed, ”råstofmyndigheden”.

Som jeg må forstå det, var det således medlemmet af Naalakkersuisuts opfattelse, at lovudkastet – med hvilket de to styrelser blev nedlagt og sagsbehandlingen derefter trukket op i de to departementer – ikke ændrede væsentligt på, hvad der allerede gælder i dag i forhold til aktindsigt.

Da jeg fandt medlemmet af Naalakkersuisuts gengivelse af gældende ret for så vidt angik myndighedsstrukturen (og derved aktindsigtsmulighederne) for tvivlsom, bad jeg ved brev af 15. juli 2014 Departementet for Erhverv, Råstoffer og Arbejdsmarked om en udtalelse til sagen. Jeg orienterede endvidere offentligheden om min undersøgelse via en pressemeddelelse.

Jeg bad departementet om i udtalelsen især at redegøre for myndighedsstrukturen på råstofområdet set i både en statsretlig (”selvstyreretlig”) kontekst og i lyset af råstoflovgivningen.

Ved brev af 10. oktober 2014 afgav Departementet for Erhverv, Råstoffer og Arbejdsmarked udtalelse i sagen. Udtalelsen, der er af længere omfang, er vedlagt som bilag til nærværende udtalelse.

I udtalelsen konkluderede Departementet for Erhverv, Råstoffer og Arbejdsmarked overordnet med henvisning til råstoflovgivningen og almindelige forvaltningsretlige grundsætninger (som disse er omtalt i blandt andet offentlighedsloven), at Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsen for Råstofområdet må anses for én og samme myndighed. Herefter er dokumenter, der sendes mellem disse styrelser, interne arbejdsdokumenter og er således som udgangspunkt undtaget fra aktindsigt.

Jeg udtaler herefter:

”1. Afgrænsning af min undersøgelse

Denne sag drejer sig konkret om, hvorvidt dokumenter, der udveksles mellem Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsen for Råstofområdet, må anses for at være interne arbejdsdokumenter og derved – som udgangspunkt – undtaget fra aktindsigt i medfør af § 7, jf. § 8 og § 11, i landstingslov nr. 9 af 13. juni 1994 om offentlighed i forvaltningen med senere ændringer (offentlighedsloven).

Spørgsmålet om, hvorvidt dokumenter, der udveksles mellem de nævnte styrelser, er interne arbejdsdokumenter, har tæt sammenhæng med myndighedsstrukturen på råstofområdet. Det er således helt afgørende for at kunne anse nævnte dokumenter som interne arbejdsdokumenter, at Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsen for Råstofområdet er én og samme myndighed.

Problematikken om myndighedsstrukturen kan angribes fra to forskellige vinkler.

Den ene vinkel er den statsretlige (”selvstyreretlige”) indfaldsvinkel, der blandt andet omfatter reglerne for centraladministrationens organisation. Denne indfaldsvinkel vil nærmere blive belyst i afsnit 2.

Den anden vinkel er den lovgivning, med hvilken råstofområdet er reguleret, jf. her inatsisartutlov nr. 7 af 7. december 2009 om mineralske råstoffer og aktiviteter af betydning herfor med senere ændringer (råstofloven). Denne indfaldsvinkel vil nærmere blive belyst i afsnit 3.

I afsnit 4 vil jeg overordnet forholde mig til den retsopfattelse, som Departementet for Erhverv, Råstoffer og Arbejdsmarked er fremkommet med i sin udtalelse.

Afslutningsvis, afsnit 5, vil jeg komme med en kort sammenfatning.

2. Forvaltningsmyndighedsstrukturen på råstofområdet set i en statsretlig (”selvstyreretlig”) kontekst

2.1. Generelt om myndighedsstrukturen i Grønlands Selvstyre

Organiseringen af Grønlands Selvstyre er overordnet reguleret i § 1 i lov nr. 473 af 12. juni 2009 om Grønlands Selvstyre. Bestemmelsen lyder som følger:

”Grønlands Selvstyre har den lovgivende og udøvende magt inden for overtagne sagsområder. Domstole, der bliver oprettet af selvstyret, har den dømmende magt i Grønland inden for samtlige sagsområder. I overensstemmelse hermed er den lovgivende magt hos Inatsisartut, den udøvende magt hos Naalakkersuisut og den dømmende magt hos domstolene.”

I nærværende sammenhæng er det alene relevant at se på den udøvende magt i Grønlands Selvstyre, der – inden for de overtagne sagsområder – ligger hos Naalakkersuisut.

Den udøvende magt, Naalakkersuisut, er nærmere reguleret i inatsisartutlov nr. 26 af 18. november 2010 om Inatsisartut og Naalakkersuisut. Efter lovens § 22 består Naalakkersuisut af en formand og et antal menige medlemmer, der alle vælges af Inatsisartut.

Den helt afgørende regel for Naalakkersuisuts opbygning og virke er lovens § 23, stk. 1 (jf. i øvrigt under hjemmestyretiden § 3, 2. pkt., i lov nr. 577 af 29. november 1978 om Grønlands hjemmestyre), der fastsætter, at formanden for Naalakkersuisut fordeler anliggender mellem medlemmerne af Naalakkersuisut.

Med denne bestemmelse, der er en afledning af grundlovens § 14, 2. pkt., hvorefter kongen bestemmer ministrenes antal og forretningernes fordeling imellem dem, fastslås det, at den udøvende magt i Grønlands Selvstyre hviler på et ministerstyre.

Ministerstyret medfører, at Naalakkersuisut ikke i (forvaltnings)retlig forstand fungerer som et kollegialt organ (en myndighed). Ministerstyret medfører omvendt, at medlemmerne af Naalakkersuisut fungerer selvstændigt og sideordnet i forhold til hinanden, og således uafhængigt af hinanden varetager det forretningsområde, som de hver især har fået tildelt af formanden.

Med ministerstyret fødes departementerne, der hver især er det enkelte medlem af Naalakkersuisuts sekretariat. Departementet, der således har medlemmet som øverste chef, er den øverste forvaltningsmyndighed inden for det pågældende forretningsområde, som medlemmet af Naalakkersuisut har fået tildelt. Et medlems forretningsområde kan være spredt på flere (ligestillede) departementer.

Under det enkelte departement kan der ligge en eller flere forvaltningsmyndigheder. Disse underliggende myndigheder varetager med større eller mindre selvstændighed i forhold til departementet nærmere afgrænsede dele af departementets forretningsområde.

På for eksempel Departementet for Uddannelse, Kirke, Kultur og Ligestillings område varetages uddannelsesområdet i vidt omfang således af forskellige uddannelsesmyndigheder, for eksempel universitetet, de enkelte (offentlige) gymnasiale institutioner og de enkelte (offentlige) erhvervs- og brancheskoler, mens kirkeområdet i vidt omfang varetages af de kirkelige myndigheder (biskop, provster, præster/præstegæld, menighedsrepræsentationer). For så vidt angår de underliggende myndigheders funktion kan jeg nærmere henvise til artiklen ”Forvaltningsmyndighedsstrukturen i den grønlandske centraladministration”, der er optrykt i min beretning for 2011, afsnit 3.2.

2.2. Konkret om myndighedsstrukturen på råstofområdet

Som nævnt i afsnit 2.1 er det formanden for Naalakkersuisut, der fordeler anliggenderne mellem de enkelte medlemmer af Naalakkersuisut og derved mellem de enkelte departementer.

Formandens Departements (formandens) fordeling af anliggender mellem de enkelte departementer (medlemmer) er ikke nedfældet i en retsforskrift, det vil sige i en bekendtgørelse eller i et cirkulære. Ved opslag i finansloven og ved opslag på de enkelte departementers hjemmesider fremgår det dog, at miljødelen inden for råstofområdet er placeret under Departementet for Miljø og Natur. Den resterende del af råstofområdet er placeret under Departementet for Erhverv, Råstoffer og Arbejdsmarked.

Dette medfører, hvilket ligeledes fremgår af finansloven samt hjemmesiderne, at Miljøstyrelsen for Råstofområdet er placeret under Departementet for Miljø og Natur, mens Råstofstyrelsen er placeret under Departementet for Erhverv, Råstoffer og Arbejdsmarked.

Det forhold, at de to styrelser er placeret under hvert sit departementsområde, medfører, at styrelserne ikke kan udgøre én og samme myndighed.

Baggrunden herfor er, at det ville stride fundamentalt mod hele forudsætningen for ministerstyret (herunder det medfølgende ministeransvar) at anse de to styrelser for at udgøre én og samme myndighed. Ministerstyret forudsætter som nævnt en adskillelse af de enkelte departementsområder, herunder altså også en adskillelse af de under departementerne henhørende myndigheder.

Allerede på baggrund af statsretlige (”selvstyreretlige”) overvejelser er jeg således ikke enig med Departementet for Erhverv, Råstoffer og Arbejds-marked i, at Miljøstyrelsen for Råstofområdet og Råstofstyrelsen kan være én og samme myndighed.

3. Forvaltningsmyndighedsstrukturen på råstofområdet set i lyset af råstoflovgivningen

Selvom spørgsmålet om myndighedsstrukturen på råstofområdet kan besvares allerede ud fra en statsretlig (”selvstyreretlig”) indfaldsvinkel, vil jeg i dette afsnit kort forholde mig til myndighedsstrukturen set i lyset af råstoflovgivningen.

Myndighedsstrukturen på råstofområdet er beskrevet i råstofloven. I denne henseende er det primært af relevans at se på lovens §§ 3-3 c:

”§ 3. Råstofmyndigheden under Naalakkersuisut er den samlede administrative myndighed for råstofområdet, herunder alle forhold vedrørende mineralske råstoffer, råstofaktiviteter, anvendelse af undergrunden til lagring eller formål vedrørende råstofaktiviteter, tilknyttede energiaktiviteter, tilknyttede rørledningsaktiviteter og andre tilknyttede aktiviteter.

Stk. 2. Naalakkersuisut drager omsorg for, at alle forhold vedrørende mineralske råstoffer, råstofaktiviteter, anvendelse af undergrunden til lagring eller formål vedrørende råstofaktiviteter, tilknyttede energiaktiviteter, tilknyttede rørledningsaktiviteter og andre tilknyttede aktiviteter varetages som en samlet integreret myndighedsbehandling.

Stk. 3. Myndighedsbehandling foretages på grundlag af denne inatsisartutlov og bestemmelser fastsat i medfør af inatsisartutloven. Myndighedsbehandling foretages også på grundlag af andre love og regler, som har betydning for mineralske råstoffer, råstofaktiviteter, anvendelse af undergrunden til lagring eller formål vedrørende råstofaktiviteter, tilknyttede energiaktiviteter, tilknyttede rørledningsaktiviteter og andre tilknyttede aktiviteter, medmindre det følger af de andre love eller regler, at andre myndigheder skal foretage myndighedsbehandlingen. Råstofmyndigheden er den administrative og kompetente myndighed efter de andre love og regler med hensyn til mineralske råstoffer, råstofaktiviteter, anvendelse af undergrunden til lagring eller formål vedrørende råstofaktiviteter, tilknyttede energiaktiviteter, tilknyttede rørledningsaktiviteter og andre tilknyttede aktiviteter.

§ 3 a. Råstofmyndigheden, jf. § 3, stk. 1, omfatter Råstofstyrelsen, jf. stk. 2, og Miljøstyrelsen for Råstofområdet, jf. stk. 3.

Stk. 2. Råstofstyrelsen er den generelle administrative myndighed for råstofområdet, bortset fra forhold vedrørende miljø, jf. stk. 3.

Stk. 3. Miljøstyrelsen for Råstofområdet (Miljøstyrelsen) er den administrative myndighed for miljøforhold vedrørende råstofområdet, herunder miljøbeskyttelse, naturbeskyttelse, miljøansvar og miljøvurdering.

Stk. 4. Råstofmyndighedens vurderinger og afgørelser vedrørende miljøforhold baseres på vurderinger og udkast til afgørelser fra en eller flere videnskabelige og uafhængige miljøinstitutioner.

Stk. 5. Forvaltning og myndighedsbehandling vedrørende råstofområdet er organiseret efter et princip om, at rettighedshavere og andre kommunikerer med en enkelt myndighed og modtager alle meddelelser, dokumenter og afgørelser mv. fra denne myndighed. Råstofstyrelsen varetager den administrative kommunikation vedrørende råstofområdet i forhold til rettighedshavere og andre omfattet af denne inatsisartutlov.

Stk. 6. Råstofstyrelsen er den koordinerende forvaltningsmyndighed og indhenter nødvendige udtalelser og afgørelser fra Miljøstyrelsen. Miljøstyrelsen og Råstofstyrelsen orienterer hinanden løbende om sagsbehandling og afgørelser.

§ 3 b. Klage over en afgørelse truffet af Råstofstyrelsen eller Miljøstyrelsen kan indbringes for Naalakkersuisut. Klageberettigede er:

[…]

Stk. 3. En klage skal indgives skriftligt til den myndighed, der har truffet afgørelsen. Snarest muligt efter klagefristens udløb sender myndigheden klagen og myndighedens afgørelse og bemærkninger til klagen til Naalakkersuisut.

[…]

§ 3 c. Naalakkersuisut kan fastsætte nærmere bestemmelser om forholdene nævnt i §§ 3-3 b, herunder om klage og begrænsning af adgang til klage over visse typer af afgørelser truffet af Råstofstyrelsen eller Miljøstyrelsen, jf. dog stk. 2-5.

Stk. 2. Naalakkersuisut træffer afgørelse om meddelelse, væsentlig ændring, overdragelse, tilbagekaldelse og godkendelse af tilbagelevering af en tilladelse til efterforskning eller udnyttelse af mineralske råstoffer.

Stk. 3. Afgørelser om forhold, der kan få væsentlig indvirkning på samfundet eller miljøet, træffes af Naalakkersuisut, medmindre Naalakkersuisut har fastsat bestemmelser om, at bestemte afgørelser træffes af Råstofstyrelsen eller Miljøstyrelsen.

Stk. 4. Naalakkersuisut fastsætter nærmere bestemmelser om Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsens opgaver og beføjelser, herunder deres afgørelseskompetence, jf. dog stk. 2, 3 og 5.

Stk. 5. Afgørelser vedrørende en tilladelse til forundersøgelse, jf. kapitel 4, eller en tilladelse til småskala efterforskning efter eller udnyttelse af mineraler, jf. kapitel 8, træffes af Råstofstyrelsen eller Miljøstyrelsen, medmindre afgørelserne kan få væsentlig indvirkning på samfundet eller miljøet, jf. stk. 3.”

Med den statsretlige (”selvstyreretlige”) gennemgang i afsnit 2 in mente samt råstoflovens § 3 a, stk. 1, fastsætter loven således, at der skal være en ”råstofmyndighed”, der er placeret under et departement (eller eventuelt flere departementer, såfremt ”råstofmyndigheden” består af flere selvstændige myndigheder). Loven fastsætter videre, at visse kompetencer er placeret i ”Naalakkersuisut”, det vil sige, jf. igen den statsretlige (”selvstyreretlige”) gennemgang ovenfor, det (eller de) ressortansvarlige departement(er), ligesom ”råstofmyndighedens” – ved Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsen for Råstofområdet – afgørelser kan påklages til departementet (departementerne), jf. lovens § 3 b.

Et væsentligt spørgsmål at forholde sig til er, hvad begrebet ”råstofmyndigheden” dækker over.

”Råstofmyndigheden” er nærmere beskrevet i råstoflovens § 3 a, stk. 1, hvorefter ”råstofmyndigheden” omfatter Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsen for Råstofområdet.

Begrebet ”råstofmyndigheden” kan terminologisk forstås på to forskellige måder.

For det første kan begrebet forstås sådan, at der forvaltningsretligt er tale om én myndighed (”råstofmyndigheden”), hvori Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsen for Råstofområdet indgår som interne afdelinger.

For det andet kan begrebet ”råstofmyndigheden” forstås som et terminologisk samlebegreb for de i forhold til hinanden selvstændige myndigheder: Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsen for Råstofområdet. Som illustration for denne forståelse henviser jeg herved til for eksempel kapitel 10 i lov om rettens pleje, jf. lovbekendtgørelse nr. 1139 af 24. september 2013, der benytter begrebet ”Anklagemyndigheden” som et terminologisk samlebegreb for de selvstændige myndigheder, der varetager anklagerfunktionen inden for strafferetsplejen.

En gennemgang af råstoflovens bemærkninger giver ikke et entydigt klart svar.

Det er dog min opfattelse, at klart mest – både i selve lovteksten og i bemærkningerne – taler for, at Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsen for Råstofområdet er to adskilte myndigheder.

For så vidt angår lovteksten bemærker jeg således, at de to styrelser er meget velbeskrevet i selve loven, jf. således også lovens § 3 a, stk. 2 og 3, der i øvrigt omtaler styrelserne som myndigheder, samt § 3 b og § 3 c, der klart forudsætter, at en afgørelse træffes af enten Råstofstyrelsen eller Miljøstyrelsen for Råstofområdet og ikke af ”råstofmyndigheden”. Som udgangspunkt er det lovgiver uvedkommende, hvordan en myndighed internt er organiseret. Lovens forudsætning om integreret myndighedsbehandling, jf. lovens § 3, stk. 2, fører ikke til andet resultat, idet der i den integrerede myndighedsbehandling ikke ligger en fastlæggelse af myndighedsstrukturen, men alene en tilkendegivelse af, at rettighedshavere m.fl. kun skal kommunikere med én myndighed, Råstofstyrelsen, og at denne er koordinerende myndighed, jf. lovens § 3 a, stk. 5 og 6.

Af bemærkningerne til den ændringslov, med hvilken styrelserne blev oprettet (inatsisartutlov nr. 26 af 18. december 2012), fremgår blandt andet, at ”råstofmyndigheden under Naalakkersuisut [vil] omfatte to myndigheder” (side 3 grønlandsksproget version/side 2 dansksproget version), ”Begge styrelser vil blive oprettet som særlige myndigheder” (side 6/4) og ”Miljøstyrelsen [for Råstofområdet] vil blive oprettet som en særlig myndighed” (side 59/43). Ikke mindst også bemærkningen om, at ”Det fremgår af forslaget, at Miljøstyrelsen [for Råstofområdet] og Råstofstyrelsen er to adskilte myndigheder” (side 56/41) taler klart for, at styrelserne er to separate myndigheder.

Endvidere fremgår det af bemærkningerne ganske klart af flere af de svar, der blev afgivet i lovforslagets høringsfase, at høringsparterne forudsatte, at der er tale om to adskilte myndigheder, jf. således høringssvarene fra henholdsvis Departementet for Indenrigsanliggender, Natur og Miljø (side 38/28), Grønlands Arbejdsgiverforening (side 43/31), Kommuneqarfik Sermersooq (side 49/35), Inuit Circumpolar Council – Grønland (side 51/37) og Grønlandsbanken (side 53/39). Disse forudsætninger fra omtalte høringsparters side blev ikke i bemærkningerne imødegået af det lovforslagsstillende departement.

Endelig kan min retsopfattelse støttes på det bagvedliggende formål med at oprette de to styrelser, nemlig at man ønskede ”at adskille den daglige myndighedsbehandling af miljøforhold fra den daglige behandling af råstofforhold […]. Forslaget gennemfører denne adskillelse.” (bemærkningernes side 2/2). Dette bagvedliggende formål bliver helt oplagt ikke imødekommet, dersom de to styrelser skulle udgøre én og samme myndighed.

Samlet set er det herefter min opfattelse, at råstofloven understøtter den i afsnit 2 statsretlige (”selvstyreretlige”) konklusion om, at Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsen for Råstofområdet er to adskilte myndigheder.

4. Overordnede bemærkninger til Departementet for Erhverv, Råstoffer og Arbejdsmarkeds udtalelse om myndighedsstrukturen

4.1. Indledning

Som nævnt er Departementet for Erhverv, Råstoffer og Arbejdsmarked fremkommet med en længere udtalelse. Jeg finder anledning til i nærværende afsnit at fremkomme med nogle overordnede bemærkninger til departementets myndighedsforståelse. Jeg vil alene fremdrage de forhold i departementets udtalelse, som har snæver betydning for belysningen af nærværende sag.

4.2. Departementets statsretlige (”selvstyreretlige”) betragtninger

Departementet for Erhverv, Råstoffer og Arbejdsmarked forholder sig i sin udtalelse indirekte til statsretlige (”selvstyreretlige”) forhold.

Af departementets udtalelse kan man således udlede, at det er departementets opfattelse, at den udøvende magt (Naalakkersuisut) i forvaltningsretlig forstand skulle fungere som et kollegialt organ.

Denne retsopfattelse fra departementets side bekræftes i bemærkningerne til råstoflovgivningen. Jeg henviser herved blandt andet til bemærkningerne til inatsisartutlov nr. 26 af 18. december 2012 (der som nævnt er en ændringslov til råstofloven), der omtaler Naalakkersuisut ”som selvstyrets øverste (og politisk udpegede) forvaltningsmyndighed” (siderne 9/7, 63/46 og 69/49). Endvidere omtales Naalakkersuisut i forbindelse med delegation til styrelserne som ”det samlede Naalakkersuisut” (side 7/5).

Der er naturligvis ikke noget til hinder for at anskue Naalakkersuisut (det vil sige det samlede antal medlemmer af Naalakkersuisut) som et kollegialt organ – i politisk forstand. Dette er også i overensstemmelse med gældende praksis, hvor de enkelte medlemmer af Naalakkersuisut mødes til regeringsmøder og drøfter politiske forhold og træffer politiske afgørelser.

Imidlertid vil det være problematisk i forhold til ministerstyretanken, jf. ovenfor, afsnit 2.1, at tillægge dette kollegiale organ juridisk (forvaltningsretlig) kompetence, det vil sige gøre organet til en øverste forvaltningsmyndighed.

Det er således afgørende for forståelsen af centraladministrationens opbygning, at Naalakkersuisut ikke i juridisk (forvaltningsretlig) forstand fungerer som et kollegialt organ, men altså som et ministerstyre med et antal ligestillede medlemmer af Naalakkersuisut som ”ministre”, der hver især styrer det forretningsområde, de har fået tildelt. I modsat fald ville Naalakkersuisut som kollegialt organ være en forvaltningsmyndighed og derved underlagt de regler, der gælder for disse. Dette ville blandt andet betyde, at Naalakkersuisut som kollegialt organ ville være et retssubjekt, der kunne sagsøges, ligesom alle afgørelser, der blev truffet i centraladministrationen i sidste ende kunne påklages hertil. Så vidt jeg har erfaret, meddeles der aldrig klagevejledning til Naalakkersuisut i departementale afgørelser, ligesom mit embede siden dets oprettelse har realitetsbehandlet – uden at jeg har modtaget indsigelser herover – klager over departementsafgørelser. Dette ville være i strid med ombudsmandslovens § 13, såfremt Naalakkersuisut som kollegialt organ var en øverste forvaltningsmyndighed.

4.3. Departementets betragtninger i lyset af almindelige forvaltningsretlige grundsætninger

Som anført ovenfor, afsnit 3, er det min opfattelse, at man også ud fra en fortolkning af råstofloven må komme frem til, at Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsen for Råstofområdet må anses for at være to selvstændige myndigheder.

Det er naturligvis lovgivningen, der er den vigtigste retskilde ved forståelsen af myndighedsstrukturen. Lovgivningen kan imidlertid suppleres af almindelige forvaltningsretlige principper (retsgrundsætninger), der kan benyttes som fortolkningselementer, når lovgivningen er uklar.

I departementets udtalelse, afsnit 3, fremkommer departementet med nogle betragtninger vedrørende myndighedsstrukturen ud fra disse mere overordnede forvaltningsretlige grundsætninger, herunder især som disse er beskrevet i bemærkningerne til offentlighedsloven.

I bemærkningerne til offentlighedslovens § 7, der definerer begrebet ”internt arbejdsdokument”, er de forvaltningsretlige grundsætninger for, hvornår forskellige enheder skal anses som henholdsvis en del af samme myndighed eller som selvstændige myndigheder, således gengivet overordnet. Af bemærkningerne, der er i overensstemmelse med bemærkningerne til den tidligere danske offentlighedslov (Folketingstidende 1985-1986, tillæg A, spalte 219-220), fremgår således følgende:

”Afgrænsningen heraf [én eller flere myndigheder, min bemærkning] beror på en konkret vurdering af det underliggende retsgrundlag. Herved må den organisatoriske opbygning af de pågældende administrative enheder tages i betragtning (f.eks. hvilken grad af selvstændighed, den enkelte enhed indtager, om der træffes afgørelse på egne vegne, rekursadgangen, instruktionsbeføjelsen m.v.). Endvidere må der lægges vægt på, om varetagelsen af de enkelte enheders indbyrdes funktioner må antages at forud-sætte, at udveksling af dokumenter enhederne imellem betragtes som intern.”

Som det fremgår af de citerede bemærkninger samt nærmere af betænkning 1510/2009 om offentlighedsloven, side 520, skal der ved vurderingen tages udgangspunkt i en organisatorisk præget vurdering af forholdet mellem de pågældende enheder. Denne organisatorisk prægede vurdering er nærmere kvalificeret af Karsten Loiborg i Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2002, side 118. Det organisatoriske kriterium kan, som det ligeledes fremgår af de citerede bemærkninger og betænkningen, i visse tilfælde suppleres af et funktionelt kriterium, hvor der skal lægges vægt på, om varetagelsen af de forskellige enheders indbyrdes funktioner må antages at forudsætte, at udvekslingen af dokumenter mellem disse må betragtes som intern.

Jeg forstår det sådan, at Departementet for Erhverv, Råstoffer og Arbejdsmarked i sin forvaltningsretlige argumentation for at anse (blandt andet) Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsen for Råstofområdet for at udgøre én og samme myndighed lægger meget stor vægt på det funktionelle kriterium. Departementet henviser således overordnet til, at styrelserne varetager arbejdsopgaver inden for samme arbejdsområde (råstofområdet i Grønland).

Jeg er naturligvis enig i, jf. betragtningerne umiddelbart ovenfor, at man ved den forvaltningsretlige vurdering af, om Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsen for Råstofområdet må anses som en del af samme myndighed eller som selvstændige myndigheder, som teoretisk udgangspunkt kan lægge vægt på det funktionelle kriterium.

Imidlertid er anvendelsesområdet for det funktionelle kriterium, som det også fremgår af betænkning 1510/2009 om offentlighedsloven, side 520, meget snævert. Jeg henviser herved også til, at det funktionelle kriterium ikke er medtaget i bemærkningerne til den nye danske offentlighedslov, jf. herved de specielle bemærkninger til lovens § 23 (Folketingstidende 2012-2013, tillæg A, side 89) samt anførte betænkning, side 576 f.

Det funktionelle kriterium skal således benyttes med stor varsomhed, og kriteriet er i øvrigt som nævnt alene supplerende i forhold til det organisatoriske kriterium, jf. anførte betænkning, side 520. Anvendelsen af det funktionelle kriterium vil uden klar lovhjemmel forudsætte, at der er tale om en helt særegen situation, som lovgiver ikke kan forventes at have forudset, og hvor det organisatoriske kriterium ikke kan anvendes med mening.

Det er således samlet set min opfattelse, at det funktionelle kriterium ikke imod både de statsretlige (”selvstyreretlige”) overvejelser og overvejelserne i forhold til råstoflovgivningen som gengivet ovenfor kan antages at medføre, at Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsen for Råstofområdet må anses for at udgøre én og samme myndighed.

For så vidt angår det funktionelle kriterium er det i øvrigt min opfattelse, at dette klart bliver tildelt en for fremtrædende plads, når departementet på side 19/14 og side 80 f./61 i udtalelsen lægger til grund, at ”Naalakkersuisut, departementet, Råstofstyrelsen, Miljøstyrelsen, GEUS [De Nationale Geologiske Undersøgelser for Danmark og Grønland] og DCE [Nationalt Center for Miljø og Energi]” udgør én og samme myndighed.

Det forhold, at De Nationale Geologiske Undersøgelser for Danmark og Grønland samt Nationalt Center for Miljø og Energi ikke er en del af Grønlands Selvstyre, gør, at disse ikke kan være en del af en selvstyreråstofmyndighed. De Nationale Geologiske Undersøgelser for Danmark og Grønland er således en forskningsinstitution under Miljøministeriet, jf. lov nr. 536 af 6. juni 2007, og Nationalt Center for Miljø og Energi er en forskningsenhed inden for Aarhus Universitet, der er reguleret af universitetsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 960 af 14. august 2014, og placeret under Uddannelses- og Forskningsministeriets ressort.

At ”departementet” skulle udgøre samme myndighed som Råstofstyrelsen samt Miljøstyrelsen for Råstofområdet, er endvidere i direkte modstrid med klagebestemmelsen i råstoflovens § 3 b, hvorefter styrelsernes afgørelser kan påklages til dette (”Naalakkersuisut”). Klageadgang i henhold til almindelige forvaltningsretlige regler, som klagebestemmelsen er udtryk for (jf. bemærkningerne til inatsisartutlov nr. 26 af 18. december 2012, side 9-10/7), forudsætter, at der er tale om forskellige myndigheder.

4.4. Departementets henvisning til praksis fra Folketingets Ombudsmand

Departementet for Erhverv, Råstoffer og Arbejdsmarked har i sin udtalelse til sagen (side 68 ff./52 ff., jf. bilagene 1 og 2) henvist til to udtalelser fra Folketingets Ombudsmand, der vedrører myndighedsstrukturen på henholdsvis Justitsministeriets og Finansministeriets område.

Sagerne drejede sig nærmere om, hvorvidt Direktoratet for Kriminalforsorgen og Personalestyrelsen måtte anses for at være selvstændige myndigheder under henholdsvis Justitsministeriet og Finansministeriet, eller om direktoratet og styrelsen måtte anses for at være en del af disse. Til trods for at flere forhold talte imod ministeriernes retsopfattelser, fandt Folketingets Ombudsmand ikke tilstrækkeligt grundlag for at kritisere ministerierne for at anse direktoratet og styrelsen for at være en del af deres respektive ressortministerier (departementer). Folketingets Ombudsmand lagde herved vægt på, at der herskede ”betydelig tvivl” med hensyn til direktoratets og styrelsens organisatoriske status, samt at ministerierne havde lagt deres retsopfattelser til grund i deres administrative praksis. Folketingets Ombudsmand underrettede blandt andet Folketingets Retsudvalg om den retlige tvivl.

Som nævnt lagde Folketingets Ombudsmand ved sin konklusion i sagerne stor vægt på, at der var tale om betydelig tvivl om retstilstanden. Samme forhold gør sig som nævnt ikke gældende i nærværende sag, hvorfor udtalelserne allerede af den grund ikke kan påberåbes med vægt. Jeg bemærker herved også, at hver af de nævnte sager vedrørte forhold inden for et konkret ministerieområde og ikke som nærværende sag flere områder.

5. Sammenfatning

På baggrund af ovenstående gennemgang er det efter min opfattelse uomtvisteligt, at Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsen for Råstofområdet må anses for at være to adskilte myndigheder. Min konklusion kan udledes på baggrund af statsretlige (”selvstyreretlige”) overvejelser, men også på baggrund af en fortolkning af råstofloven. Departementet for Erhverv, Råstoffer og Arbejdsmarkeds overvejelser, for så vidt angår blandt andet de almindelige forvaltningsretlige grundsætninger om forvaltningsmyndighedsstrukturen, fører ikke til andet resultat.

Som følge af at Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsen for Råstofområdet må anses for at være to adskilte myndigheder, kan dokumenter, der udveksles mellem disse styrelser, ikke anses for interne. Derved kan disse ikke undtages fra aktindsigt i henhold til offentlighedslovens regler om interne arbejdsdokumenter.

Da nærværende udtalelse angår helt afgørende og fundamentale forhold både vedrørende den generelle organisation af den udøvende magt (Naalakkersuisut) i Grønlands Selvstyre samt myndighedsstrukturen, herunder aktindsigtsreglernes anvendelse, på råstofområdet, har jeg fundet det rigtigst ved kopi af udtalelsen at underrette Lovudvalget i Inatsisartut og Formandens Departement om sagen.”

I Departementet for Erhverv, Råstoffer og Arbejdsmarked brev af 10. oktober 2014, som er nævnt i sagsfremstillingen var vedlagt tre bilag. Som bilag 1 var vedlagt Folketingets Ombudsmands udtalelse af 17. maj 2004 (j.nr. 2002-4002-601). Som bilag 2 var vedlagt Folketingets Ombudsmands udtalelse af formentlig 2. marts 2006 (j.nr. 2003-0082-239), og som bilag 3 var vedlagt Folketingets Ombudsmands udtalelse af 23. november 2012 (dok.nr. 12-02509-17).

Læs departementets udtalelse med bilag her