Det Sociale Ankenævn. Sagsoplysning. Officialprincippet
Det Sociale Ankenævn offentliggjorde i 2013, at nævnet var begyndt at træffe afgørelser på det foreliggende grundlag i sager, hvor kommunerne trods anmodning og rykker ikke indsendte samtlige sagens akter.
Ombudsmanden besluttede på denne baggrund af egen drift at indlede en undersøgelse af Det Sociale Ankenævns sagsoplysning.
Ombudsmanden foretog først en gennemgang af retsgrundlaget for Det Sociale Ankenævns virksomhed. Herefter gennemgik ombudsmanden de forvaltningsretlige regler for sagsoplysning. Herunder foretog ombudsmanden en beskrivelse af officialprincippet, hvorefter det påhviler den enkelte forvaltningsmyndighed at sørge for at fremskaffe de tilstrækkelige oplysninger til at kunne træffe den materielt rigtige afgørelse i en konkret sag.
Ombudsmanden var uenig med Det Sociale Ankenævn i, at nævnet havde det tilstrækkelige grundlag for at træffe en forsvarlig og materielt rigtig afgørelse, så længe nævnet ikke var bekendt med det materiale, som den underordnede myndighed havde lagt til grund for sin afgørelse. Ombudsmanden fandt det således beklageligt, at Det Sociale Ankenævn var begyndt at træffe afgørelser på det foreliggende grundlag.
Ombudsmanden tog dog i sin vurdering af kritikgraden hensyn til Det Sociale Ankenævns vanskeligheder med at fremskaffe sagsakterne fra kommunerne, herunder Det Sociale Ankenævns bestræbelser på at nedbringe sagsbehandlingstiden ved nævnet (j.nr. 2013-905-0018, udtalelse af 21. oktober 2014).
Jeg besluttede at påbegynde denne undersøgelse efter at have modtaget Det Sociale Ankenævns e-mail af 6. september 2013 udsendt til kommunerne, KANUKOKA og mit embede, hvor Det Sociale Ankenævn blandt andet orienterede om, at nævnet var begyndt at træffe afgørelser på det foreliggende grundlag i sager, hvor kommunerne trods anmodning og rykker ikke indsender samtlige sagens akter.
Jeg konstaterede efterfølgende, at Det Sociale Ankenævn også havde offentliggjort denne beslutning på sin hjemmeside sammen med nævnets brev af 19. februar 2013 til kommunerne og KANUKOKA. Af dette brev fremgik det, at der fremover vil blive sendt én enkelt rykker, hvorefter nævnet vil kunne træffe afgørelse uden at rykke yderligere eller afvente reaktion fra kommunerne.
Ved brev af 30. oktober 2013 bad jeg Det Sociale Ankenævn om en udtalelse til sagen. Herunder bad jeg Det Sociale Ankenævn om at redegøre nærmere for baggrunden for nævnets beslutning om at træffe afgørelser på det foreliggende grundlag, samt hvilke overvejelser nævnet havde gjort sig i forhold til det forvaltningsretlige officialprincip.
Ved brev af 31. januar 2014 med bilag modtog jeg Det Sociale Ankenævns udtalelse til sagen. I brevet udtalte Det Sociale Ankenævn blandt andet følgende:
”Overordnet set kan det oplyses, at hovedparten af drøftelserne, om i videre omfang end tidligere at træffe afgørelser på det foreliggende grundlag, i Det Sociale Ankenævn, blev foretaget på selve nævnsmøderne. Selve beslutningen om, i videre omfang end tidligere, at træffe afgørelser på det foreliggende grundlag, såfremt kommunerne ikke fremsendte sagsakter, blev truffet på nævnets møde den 15. februar 2013, hvilket fremgår af referatets første side, nederst.
Det er således ikke en praksis, der er startet ved nævnsmødet i juni 2013, men en stramning af en allerede benyttet praksis.
I forbindelse med denne stramning drøftede Det Sociale Ankenævn intenst
retssikkerhedsprincipperne, herunder hensynet til officialprincippet, hvilket sekretariatet iagttager i forbindelse med sit arbejde.
Hvorvidt en sag kan anses for at være tilstrækkeligt oplyst, til at der kan træffes afgørelse på baggrund af de tilvejebragte oplysninger, er op til den offentlige myndighed — her Det Sociale Ankenævn — selv at vurdere. Heri ligger også, hvorvidt der træffes afgørelser til gunst eller ugunst for borgeren — dvs. klageren.
Det skal understreges, at sekretariatet i forbindelse med forberedelsen af sagerne individuelt har vurderet, hvorvidt der kunne lægges op til, at Det Sociale Ankenævn traf en afgørelse på det foreliggende grundlag. Der er således ikke tale om, at alle sager, hvori kommunerne ikke har fremsendt sagsakter, ”over en kam” bliver afgjort på det foreliggende grundlag. Dette fremgår tillige af referatet fra nævnets møde den 19. april 2013 under pkt. 3, øverst side 2.
Endvidere bemærkes det, at hovedparten af de sager, der er afgjort på det foreliggende grundlag (PDFG-sager), er afgjort helt eller delvist til fordel for klageren. Dvs. borgeren har fået ændret kommunens afgørelse til fordel for sig.
I de få sager, hvor kommunens afgørelser blev opretholdt, har årsagen hertil bl.a. været, at borgeren i forvejen var tilkendt det, som vedkommende maksimalt kunne få, hvorfor en afgørelse truffet på det foreliggende grundlag ikke anses for at være retssikkerhedsmæssigt problematisk.
En afventning af sagsakter ville i disse konkrete sager utvivlsomt ikke have ført til et andet, og for klageren gunstigt, resultat.
Det Sociale Ankenævns hovedargumenter for at træffe afgørelser på det foreliggende grundlag har overordnet set været to.
1) Nævnet har anset det for helt uacceptabelt, at en klager har skullet vente i halve og hele år på at få afgjort en sag, fordi kommunerne var sendrægtige til eller helt undlod at indsende sagsakter. En problematik som Det Sociale Ankenævns sekretariat har oplevet mange gange. Vi kan i den forbindelse henvise til de senere års jævnlige korrespondance om og fokus på Det Sociale Ankenævns sagsbehandlingstid.
2) Det skal endvidere bemærkes, at kommunerne, i medfør af landstingslov nr. 8 af 13. juni 1994 om sagsbehandling i den offentlige forvaltning, § 32, er forpligtet til at fremsende sagsakter til Det Sociale Ankenævn. Denne forpligtelse har kommunerne i PDFG-sagerne ikke overholdt.
Det er som en følge af kommunernes manglende overholdelse af lovgivningen, at Det Sociale Ankenævn har set sig nødsaget til at stramme op på muligheden for at træffe afgørelser på det foreliggende grundlag. Dette sker for at varetage borgernes retssikkerhed (jf. punkt 1). Det Sociale Ankenævn har ikke fundet det nødvendigt at varetage kommunernes interesse i videre omfang, end der sker nu, da dette ikke er nævnets opgave, ligesom årsagen til denne praksisstramning er kommunernes manglende overholdelse af sagsbehandlingsloven ved ikke at fremsende sagsakter.
Forinden praksisstramningen udmøntede sig i afgørelser truffet på det foreliggende grundlag (i videre omfang end tidligere), hvilket skete på nævnsmødet den 28. juni 2013, var Det Sociale Ankenævn af flere omgange i kontakt med kommunerne og KANUKOKA for at informere om denne stramning.
Som det er Ombudsmanden bekendt, blev der fremsendt brev den 19. februar 2013 til kommunerne og KANUKOKA, dvs. umiddelbart efter, at beslutningen om at stramme praksissen blev truffet. I dette brev blev der informeret om stramningen.
Derudover fremsendte Det Sociale Ankenævns sekretariat også en ”fællesrykker” til hver af de fire kommuner den 16. april 2013, hvori samtlige af den pågældende kommunes sager, hvori der ikke var fremsendt akter, blev nævnt. Dette skete for konkret at give hver kommune overblik over hvilke sagers akter, som Det Sociale Ankenævn efterspurgte.
Endelig afholdt Det Sociale Ankenævn og sekretariatet, [...], den 16. maj 2013 møde med KANUKOKA for netop at informere om denne stramning af praksis. Dette møde kom i stand på vores foranledning.
Som nævnt begyndte Det Sociale Ankenævn på sit møde den 28. juni 2013 i videre omfang end tidligere at træffe disse PDFG-afgørelser. I alle PDFG-sager, truffet på det møde og senere møder, blev kommunerne, efter kommunernes eget ønske, anmodet om akter via anmodninger til det pågældende lokalkontor, der havde truffet afgørelsen, samt kopi sendt til kommunernes hovedkontor. Rykkerbreve blev sendt på samme måde.
Dette skete for at sikre, at anmodnings- og rykkerbreve ”ikke blev væk i posten”.
Vi vedlægger til Ombudsmandens orientering referater fra Det Sociale Ankenævns møder afholdt 13. december 2012, 14. december 2012, 15. fe-bruar 2013, 19. april 2013, 28. juni 2013 og 30. august 2013. Det skal bemærkes, at Det Sociale Ankenævn ikke er forpligtet til at udfærdige referat af nævnsmøderne, hvorfor referaterne ikke nødvendigvis er fuldt ud dækkende over det diskuterede og passerede på mødet.
Da der ikke er tale om en decideret ny beslutning (praksisstramningen) eller en sag, hvori der blev truffet en afgørelse, er der ikke oprettet en separat sag.
Afslutningsvis kan vi nævne, at vi meget gerne vil mødes med Ombudsmanden for at drøfte problematikken med at få fremsendt sagsakter fra kommunerne og den i forlængelse deraf indførte praksisstramning.”
Sammen med Det Sociale Ankenævns brev af 31. januar 2014 til mig var, som nævnt i brevet (citeret ovenfor), vedlagt en række referater fra nævnets møder i 2012 og 2013.
Af referatet fra Det Sociale Ankenævns møde den 15. februar 2013 fremgik blandt andet følgende:
”[Sekretariatet] oplyste, at flaskehalsen fortsat var problemet med at få akterne fra kommunerne. Sekretariatet havde derfor overvejet at afgøre sagerne på det foreliggende grundlag, hvis det var muligt. Kommunerne skulle i brevet om indsendelse af akterne oplyses om muligheden for en afgørelse på det foreliggende grundlag. Såfremt akterne ikke var indkommet indenfor den givne frist, skulle der rykkes for disse, hvorefter Ankenævnet kunne afgøre sagen på grundlag af de oplysninger, som nævnet havde kendskab til.”
Af referatet fra Det Sociale Ankenævns møde den 28. juni 2013 fremgik blandt andet følgende:
”Vi er blevet meget skarpe med hensyn til at træffe afgørelser på det foreliggende grundlag af hensyn til borgernes retssikkerhed, så de ikke skal vente i flere år på at få afklaret deres situation. Dette bygger videre på den beslutning, der blev taget på nævnsmøde i december 2012 og brevet til kommunerne vedrørende langsommelighed med at fremsende akter i de forskellige sager.”
På Det Sociale Ankenævns foranledning afholdtes den 19. marts 2014 møde mellem to af mine medarbejdere og to repræsentanter for Det Sociale Ankenævn. På mødet redegjorde Det Sociale Ankenævn for sin beslutning om at træffe afgørelser på det foreliggende grundlag.
Jeg udtaler herefter:
”1. Afgrænsning af min undersøgelse
Udgangspunktet for min undersøgelse er, som nævnt, Det Sociale Ankenævns udmelding om, at nævnet er begyndt at træffe afgørelser på det foreliggende grundlag i sager, hvor kommunerne trods anmodning og rykker ikke indsender samtlige sagens akter. Min undersøgelse indskrænker sig derfor til spørgsmålet om, hvilke oplysninger Det Sociale Ankenævn skal indhente, inden der kan træffes afgørelse.
Jeg har forstået på Det Sociale Ankenævn, at nævnets praksis med at træffe afgørelser på det foreliggende grundlag særligt relaterer sig til klager over afgørelser truffet af kommunerne.
I det følgende foretager jeg først en generel beskrivelse af grundlaget for Det Sociale Ankenævns klagesagsbehandling (afsnit 2). Derefter kommer jeg ind på officialprincippet og kravene til en forvaltningsmyndigheds sagsoplysning (afsnit 3). Herefter forholder jeg mig nærmere til Det Sociale Ankenævns argumentation for at træffe afgørelser på det foreliggende grundlag (afsnit 4). Dernæst konkluderer jeg på de foregående afsnit (afsnit 5).
Afslutningsvis forholder jeg mig kort til Det Sociale Ankenævns muligheder for at sikre, at nævnet får de nødvendige oplysninger fra kommunerne (afsnit 6).
2. Retsgrundlaget for Det Sociale Ankenævns virksomhed
Det Sociale Ankenævn er en særlig lovhjemlet rekursinstans for afgørelser truffet af kommunerne og Naalakkersuisut i medfør af det sociale regelsæt, jf. landstingsforordning nr. 11 af 12. november 2001 om socialvæsenets styrelse og organisation.
Efter § 8 skal klage indgives til Det Sociale Ankenævn inden for fire uger efter modtagelsen af den pågældende afgørelse.
Udgangspunktet ved rekursbehandling er, at rekursinstansen foretager en fuldstændig efterprøvelse af den påklagede afgørelse. Der kan i lovgivningen være fastsat begrænsninger i forhold til udstrækningen af rekursinstansens prøvelse af realitetsbehandlede sager. Dette synes dog generelt ikke at være tilfældet for Det Sociale Ankenævn.
Det Sociale Ankenævn skal således i sin klagesagsbehandling foretage en fuldstændig efterprøvelse af den påklagede sags faktum og af alle sagens retlige spørgsmål samt i forlængelse heraf forholde sig til den konkrete subsumption i sagen, herunder afgørelsens rimelighed og hensigtsmæssighed.
I det følgende gennemgår jeg de forvaltningsretlige principper for, hvorledes Det Sociale Ankenævn skal oplyse disse elementer af en klagesag, inden nævnet træffer afgørelse.
3. Officialprincippet
Det påhviler den enkelte forvaltningsmyndighed selv at sørge for, at en sag er tilstrækkeligt oplyst, før myndigheden træffer afgørelse i sagen. Dette grundlæggende forvaltningsretlige princip kaldes officialprincippet eller undersøgelsesprincippet. Princippet har til formål at sikre, at forvaltningen træffer den materielt rigtige afgørelse i sagen.
Officialprincippet har karakter af en såkaldt garantiforskrift, hvilket betyder, at myndighedens manglende iagttagelse af princippet (dvs. utilstrækkelige fremskaffelse af oplysninger) generelt er af væsentlig betydning for den enkelte afgørelses lovlighed og rigtighed. Tilsidesættelse af officialprincippet vil således være en væsentlig retlig mangel, der i udgangspunktet vil medføre afgørelsens ugyldighed.
Officialprincippet indebærer, at myndigheden har pligt til at sikre dels, at myndigheden er i besiddelse af de oplysninger, der er nødvendige for at træffe en afgørelse i den foreliggende sag, og dels at disse oplysninger er korrekte. Når en rekursmyndighed skal efterprøve en underordnet myndigheds afgørelse, er det nødvendigt, at rekursmyndigheden fuldt ud er bekendt med det materiale, som danner grundlag for den underordnede myndigheds afgørelse, jf. Folketingets Ombudsmands beretning for 2004, s. 375. Rekursmyndigheden må derfor indhente den underordnede myndigheds sagsmateriale og normalt også høre den underordnede myndighed med henblik på at oplyse sagen forsvarligt.
Heroverfor gælder i sagens natur en pligt for den underordnede myndighed til at indsende de sagsakter og oplysninger, som rekursmyndigheden måtte bede om som led i sagsoplysningen ved rekursmyndigheden. Dette kan, som Det Sociale Ankenævn selv påpeger i sit brev af 31. januar 2014, også udledes af § 32 i sagsbehandlingsloven. Efter denne bestemmelse skal en forvaltningsmyndighed – i det omfang den er berettiget hertil – på begæring af en anden forvaltningsmyndighed videregive en oplysning, hvis den er af betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, som myndigheden skal træffe.
Det afhænger af den enkelte sag, hvilke oplysninger det er nødvendigt at fremskaffe for at træffe afgørelse i en sag. En sag skal undersøges i netop det omfang, som er nødvendigt for at træffe en forsvarlig og materielt rigtig afgørelse i den enkelte sag. En forvaltningsmyndighed kan ikke uden hjemmel i lovgivningen fravige de almindelige principper for sagsoplysning ved f.eks. alene at foretage en generaliseret eller forenklet sagsoplysning.
Officialprincippet er blandt andet behandlet i Grønlands Hjemmestyres vejledning om sagsbehandlingsloven, 1994, s. 93 ff., samt i den juridiske litteratur af Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2. udgave, 2002, s. 447 ff.; Karsten Revsbech m.fl., Forvaltningsret – Sagsbehandling, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 7. udgave, 2014, s. 145 ff.; og Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1. udgave, 2013, s. 492 ff.
4. Det Sociale Ankenævns argumentation
Det Sociale Ankenævn har i sin udtalelse af 31. januar 2014 til mig fremhævet, at det er op til nævnet selv at vurdere, hvorvidt en sag kan anses for at være tilstrækkeligt oplyst, til at der kan træffes afgørelse på baggrund af de tilvejebragte oplysninger.
Jeg er enig i, at det som udgangspunkt er op til den enkelte myndighed at vurdere, hvilke oplysninger det er nødvendigt at indhente for, at myndigheden kan træffe den materielt rigtige afgørelse i sagen. Jeg er dog i denne forbindelse uenig med nævnet i, at nævnet har det tilstrækkelige grundlag for at træffe en forsvarlig og materielt rigtig afgørelse, så længe nævnet ikke er bekendt med det materiale, som den underordnede myndighed har lagt til grund for sin afgørelse.
Det Sociale Ankenævn skriver videre i sin udtalelse af 31. januar 2014, at et af hovedargumenterne for at træffe afgørelser på det foreliggende grundlag har været, at man derved ville nedbringe nævnets sagsbehandlingstid.
En forvaltningsmyndighed skal selvsagt behandle sine sager med den fornødne hurtighed, men dette betyder dog ikke, at der kan slækkes på kravene omkring sagernes oplysning, som behandlet i afsnit 3. Hvis en anden myndighed uberettiget nægter at medvirke ved sagens oplysning, bør forvaltningsmyndigheden forsøge at forfølge spørgsmålet på anden vis og ikke uden videre træffe afgørelse på det foreliggende grundlag, jf. Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2. udgave, 2002, s. 453.
Uden særlig hjemmel i lovgivningen kan Det Sociale Ankenævn som nævnt ikke fravige de almindelige principper for sagsoplysning.
Det Sociale Ankenævn fremhæver i sin udtalelse af 31. januar 2014, at der ikke er tale om, at alle sager, hvori kommunerne ikke har fremsendt sagsakter ”over en kam” bliver afgjort på det foreliggende grundlag.
Det Sociale Ankenævn fremhæver således, at hovedparten af de sager, der er blevet afgjort på det foreliggende grundlag, er afgjort helt eller delvist til fordel for klageren.
Hvorvidt en afgørelse er til fordel for klageren, har imidlertid ikke umiddelbart nogen indvirkning på spørgsmålet om udstrækningen af myndighedens sagsoplysning. Formålet med officialprincippet er således ikke alene at beskytte borgeren mod afgørelser, der måtte være til skade for denne. Iagttagelsen af officialprincippet skal generelt sikre, at myndigheden træffer den materielt rigtige afgørelse i sagen, hvad enten denne afgørelse måtte være til fordel eller skade for borgeren, som beskrevet ovenfor i afsnit 2.
Det Sociale Ankenævn skriver videre, at i de sager, hvor kommunens afgørelser blev opretholdt, har årsagen hertil bl.a. været, at borgeren i forvejen var tilkendt det, som vedkommende maksimalt kunne få, hvorfor en afgørelse truffet på det foreliggende grundlag ikke af nævnet blev anset for at være retssikkerhedsmæssigt problematisk. Det Sociale Ankenævn fremhæver, at en afventning af sagsakter i disse konkrete sager utvivlsomt ikke ville have ført til et andet, og for klageren gunstigt, resultat.
Udgangspunktet i forbindelse med rekurs er, at rekursmyndigheden skal træffe den materielt rigtige afgørelse i sagen. I visse tilfælde gælder det dog, at rekursmyndigheden er afskåret fra at ændre en påklaget afgørelse til skade for klageren (også kaldet forbuddet mod reformatio in pejus). Hvorvidt rekursmyndigheden kan ændre en afgørelse til skade for klageren, beror på en fortolkning af lovgrundlaget for den enkelte afgørelse, herunder særligt hvorvidt der er andre klageberettigede, som kan klage ud fra andre interesser end den, der aktuelt har påklaget afgørelsen.
Uanset om en konkret klagesag måtte være omfattet af forbuddet mod reformatio in pejus, gælder det dog under alle omstændigheder, at Det Sociale Ankenævn bl.a. skal påse, om den påklagede afgørelse er gyldig efter forvaltningsrettens ugyldighedsregler. Det Sociale Ankenævn skal derfor sørge for, at sagen er oplyst i et sådant omfang, at det kan afgøres, om der er truffet en gyldig afgørelse. Er den påklagede afgørelse ugyldig, skal den som altovervejende hovedregel i hvert fald annulleres, uanset om dette er til skade for klageren.
Jeg kan i øvrigt henvise til gennemgangen af spørgsmålet om ændring til skade for klageren i Karsten Revsbech, ”Administrativ rekurs”, i Jens Garde m.fl., Forvaltningsret – Almindelige emner, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 4. udgave, 2004, s. 337 ff.
5. Konklusion
Jeg finder det beklageligt, at Det Sociale Ankenævn er begyndt at træffe afgørelser på det foreliggende grundlag i de sager, hvor kommunerne trods anmodning og rykker ikke indsender samtlige sagens akter. Jeg finder det således i strid med de almindelige forvaltningsretlige principper for sagsoplysning, når Det Sociale Ankenævn træffer afgørelse på det foreliggende grundlag uden fuldt kendskab til det materiale, som har dannet grundlag for kommunens afgørelser.
Jeg bemærker, at jeg i min vurdering af kritikgraden har taget hensyn til Det Sociale Ankenævns vanskeligheder med at fremskaffe sagsakterne fra kommunerne, herunder Det Sociale Ankenævns bestræbelser på at nedbringe sagsbehandlingstiden ved ankenævnet.
6. Mulige tiltag
Det Sociale Ankenævn har i sit brev af 31. januar 2014 samt ved møde med to af mine medarbejdere den 19. marts 2014 redegjort for baggrunden for, at nævnet er begyndt at træffe afgørelser på det foreliggende grundlag.
Det Sociale Ankenævn anfører således, at det er som en følge af kommunernes manglende overholdelse af forpligtelsen til at indsende sagsakter, at nævnet har set sig nødsaget til at stramme op på muligheden for at træffe afgørelser på det foreliggende grundlag. Det Sociale Ankenævn henviser til, at nævnet har anset det for helt uacceptabelt, at klagere har skullet vente i halve og hele år på at få afgjort en sag, fordi kommunerne var sendrægtige til eller helt undlod at indsende sagsakter.
Kommunerne er, som tidligere beskrevet, forpligtede til at indsende de sagsakter, som Det Sociale Ankenævn måtte bede om som led i sagsoplysningen ved rekursmyndigheden.
Hvis Det Sociale Ankenævn anser det for et generelt problem, at kommunerne ikke indsender sagsakter på nævnets anmodning, henviser jeg nævnet til at rette henvendelse til de kommunale tilsynsmyndigheder.
Departementet for Finanser og Indenrigsanliggender har i overensstemmelse med § 57 i inatsisartutlov nr. 22 af 18. november 2010 om den kommunale styrelse ansvaret for at føre tilsyn med, at kommunalbestyrelserne i deres forvaltning overholder gældende offentligretlige regler. Departementet har herunder mulighed for at indbringe konkrete sager for Tilsynsrådet, hvis der er tilstrækkelig anledning til dette, jf. § 59.”